生態文明：制度建設是突破口

“我們現在正在闡釋一種基於東方智慧的環境治理的新思路。不是像西醫一樣的頭痛醫頭、腳痛醫腳，而是中醫的‘系統辨治’的思維”。

11月12日十八屆三中全會發布的公報及11月15日發布的決定中，“生態文明”都被重點提及。

十八屆三中全會對生態文明建設的表述，延續了十八大報告中的表述，仍將其置於與經濟、政治、文化、社會建設相同的高度，並彰顯中央決策層對生態文明建設的高度重視與真抓實干。

生態文明“升級落地”

中國工程院院士、中國環境科學研究院院長、全國人大環境與資源保護委員會委員孟偉告訴《瞭望》新聞周刊記者，三中全會作出的決定是劃時代的。過去歷屆三中全會，經濟建設的內容比較突出，現在則是經濟、政治、文化、社會、生態，五個方面放在一起說。

孟偉說：“實際上，轉變經濟發展方式，就是要解決過去的經濟發展當中資源浪費、環境污染、不可持續、不均衡的問題。加快建設創新型國家，就是要摒棄過去拼廉價資源、拼環境和勞動力的發展方式。現在，生態文明建設成了制約發展的瓶頸，可以說是我們在2020年之前面臨的最大挑戰。決策層在這個時候審時度勢，對生態文明建設進行戰略性部署，這個決定是非常關鍵的。”

他說：“中央對生態文明的制度建設，是作為生態文明建設的突破口來設計和安排的，它能帶來一系列的制度創新和體制創新。我對這個觀點非常贊成。”

國家行政學院經濟學教研部副主任張孝德將三中全會對生態文明的表述，總結為四個字——“升級落地”。

他說，所謂“升級”，就是生態文明體制改革被列為五大系統體制改革之一，這將生態文明建設提高到了新高度。“三中全會提出，建設生態文明，必須建立系統完整的生態文明制度體系，用制度保護生態環境。十八大報告中還提到，把生態文明建設放在突出地位，融入經濟、政治、文化、社會建設各方面和全過程，就是說所有改革中都涉及到生態文明制度的導入。我認為這樣一種基於系統性、內生性的生態文明建設的理念和思路，是一種不同於西方就環境來治理環境的新思路，而是一種基於東方智慧的環境治理的新思路。不是像西醫一樣的頭痛醫頭、腳痛醫腳，而是中醫的‘系統辨治’的思維。”

所謂“落地”，他解釋說，從三中全會的表述看，生態文明戰略如何落地將在兩個方面進行：一個是生態文明建設的路徑，就是制度創新與建設。抓住制度建設就抓住了生態文明建設的牛鼻子。二是生態文明建設必須系統化推進。進入21世紀以來，我國圍繞生態環境保護的立法、制度建設、生態補償、國土規劃等，已經做了許多工作，進行了許多試點。但是如何將實踐証明是成功的做法制度化，將分散的這些做法系統整合，將尚未涉及的領域進行制度創新，這正是三中全會提出在生態文明制度體系建設中要全面深化解決的問題。

產權制度與生態紅線

國務院發展研究中心資源與環境政策研究所副所長李佐軍認為，生態文明建設的幾項具體制度非常關鍵，“生態文明建設的激勵和約束機制都有設計。自然資源資產產權制度和生態補償制度都是激勵機制，生態紅線和資源有償使用制度是約束機制。自然資源資產產權制度是資源節約利用的核心制度，有了產權，相關主體才有保護自然資源的動力。”

張孝德認為自然資源資產產權制度是“革命性的”。他解釋說：“自然資源資產產權制度的改革，是將生態環境保護納入市場化管理的重要前提。現在中國的自然資源被濫用、生態環境遭到破壞，一個很關鍵的問題就是自然資源沒有納入市場定價的約束。要讓自然資源有價值，必須讓市場為它定價，讓市場定價的前提就是產權制度改革。這是生態文明建設制度化的重要改革內容，我認為在自然資源產權改革的背后將會催生出一個全新的經濟形態，這就是生態經濟。”

今年5月24日，中共中央政治局就大力推進生態文明建設進行第六次集體學習，孟偉是講解者之一。“我們當時講到，自然資源資產應當由政府進行管理，管理的目標就是要保持自然資源資產的穩定和持續增長，保持自然資源資產的質量穩定和持續增值。確立目標之后，就要對管理的結果進行考核，為政府職能轉變創造條件，把政府該管的管起來，不該管的放開。”

孟偉認為，目前自然資源資產的產權不明晰，首要任務應當是依據各種自然資源特性和用途特點，辨識哪些是國家必須保護的資產，建立國家、地方政府和各級主體的資產管理鏈條。本文來源：瞭望觀察網

在自然資源用途管制方面，2010年12月，國務院印發了《全國主體功能區規劃》，將國土空間按開發方式分為優化開發區域、重點開發區域、限制開發區域和禁止開發區域，這是中國第一個國土空間開發規劃，是戰略性、基礎性、約束性的規劃。

“主體功能區戰略一直落地不太好。”孟偉說，“因為限制、禁止開發區等一直考慮與生態保護相結合，但並未確定。下一步應將主體功能區和環境功能區相銜接，劃定生態紅線，確定禁止、限制、重點、優化開發區域，實現國土空間的有序開發。”

2011年10月，《國務院關於加強環境保護重點工作的意見》發布，其中提出，將針對重要生態功能區、生態敏感區和生態脆弱區劃定“生態紅線”。這被視為國家生態安全底線，是“18億畝耕地紅線”之后，另一道被上升到國家安全層面的“紅線”，它將覆蓋大約1/4的國土面積。

生態紅線劃定專家組組長、環境保護部南京環境科學研究所所長高吉喜向本刊記者指出，從某種意義上說，生態紅線的劃定比耕地紅線要求更嚴格、更緊迫。耕地紅線是一個數量紅線，即確保18億畝耕地總量，可以“佔補平衡”，而且即使佔了，通過土地整理，還可以恢復。而生態紅線具有空間上的不可替代性和無法復制性。生態紅線區破壞之后，物種滅絕，就永遠不會再有了。

生態紅線劃定的相關工作目前正在緊鑼密鼓地進行。高吉喜介紹說，《生態紅線劃定技術指南》目前已經完成，現在正在各地征求意見，很快就會發布。生態紅線的管理和獎懲機制的專家建議稿，預計2014年上半年就可以完成。

有償使用和補償制度如何推進

2007年，黨的十七大報告中首次提出，“實行有利於科學發展的財稅制度，建立健全資源有償使用制度和生態環境補償機制。”

財政部財政科學研究所副所長蘇明告訴本刊記者，十七大以后至今將近6年的時間裡，中國已經建立了資源有償使用和生態補償的制度框架，在財政制度、稅收政策和財政支付方面都取得了一定的進展。

他說：“有利於資源節約利用、生態環境保護的資源稅、消費稅、增值稅都有一定的進展。收費制度也有進展，煤炭資源的採礦權、探礦權開始在一些省市試點收費。財政支付的投入力度加大，中央政府通過轉移支付，對生態脆弱地區進行財政補貼，生態補償成為財政的一般性專項撥款。”

蘇明認為，下一步制度建設應當從兩個方面進行推進，一是稅制方面，要繼續推進資源稅改革，主要是煤炭的資源稅改革，還要出台環境稅、碳稅。二是支出方面，還應加大力度。

孟偉認為，下一步資源有償使用制度和生態補償制度的推進，關鍵在四個方面：一是要看符不符合價值規律和自然規律;二是必須明確資源的公共產品屬性，資源不是屬於某一地或某一特定群體的，而是屬於全民所有的，這應當在有償使用上體現出來;三是資源的有償使用應當體現出公平和正義，與全民的福祉相結合，與全國最多數人的利益結合，而不能淪為特定群體的私產;四是不能因為資源開發造成環境破壞、質量降低。應當遵循誰受益、誰補償的原則，實現機會和規則的公平。本文來源：瞭望觀察網

2007年8月起，國家開始推進生態補償試點工作，2010年國務院將研究制定生態補償條例列入立法計劃，目前《生態補償條例》草案已經形成。孟偉說，這項工作的難點在於補償標准難以統一，前期作了一些探索，但是力度還要進一步加大。

對於三中全會提出的“改革生態環境保護管理體制”，孟偉認為這是一個“理念的突破”：“這次的提法是‘生態環境保護管理體制’，而不是‘污染控制管理體制’，突出了‘保護’，我感到非常欣慰。過去我們的生態環境保護工作，實際上是‘污染控制’的思路，但現在突出了‘保護’的基本職能，突出了‘保護優先、節約優先’。原先我們是先污染后治理，現在是要走‘保護-修復-再保護’的良性循環的發展道路，使優良的生態資產增值，提升生態服務。”

孟偉告訴本刊記者：“以后就是要按生態要素和自然規律辦事。現在的管理體系是分割的，比如一條河流的保護，應該是一個流域的整體的保護，但現實中是農業部管農田、水利部管水資源、林業局管森林、環保部管水質和生態保護區，各管一攤，結果誰也管不了。”

他認為：“改革生態環境保護管理體制，就是要以生態環境的完整性和生物安全的生存環境為核心，作為構建生態環境保護管理體制的基本思路和科學目標，打破現行的行政和地域限制，賦予環保部門更多的生態保護的權力和責任。”（記者溫泉）