厘清政府、市場和社會邊界

厘清政府、市場和社會邊界，是中國全面深化改革的中樞環節

十八屆三中全會對中國全面深化改革作出了總體部署，中國的體制改革空間得以擴容。即全面深化五項改革，全力保障五個建設，完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。

經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設是五位一體的;深化經濟體制改革、政治體制改革、文化體制改革、社會體制改革、生態文明體制改革，也是五位一體的;國家治理體系也應是五位一體構成的制度體系。唯此，“到2020年在重要領域和關鍵環節改革上取得決定性成果，形成系統完備、科學規范、運行有效的制度體系，使各方面的制度更加成熟更加定型”的要求，才能夠實現。

針對目前全面深化改革所面臨的現實問題，五位一體的改革與建設亦有側重。公報中部署經濟體制改革有6段，部署政治體制改革的有3段，部署文化體制改革的有1段，部署社會體制改革的有2段，部署生態文明體制改革的有1段。部署經濟體制改革的篇幅幾乎相當於部署其余四項改革篇幅的總和，部署社會體制改革的篇幅則緊跟其后。

在五個建設中，以經濟建設為中心;在五項改革中，“發揮經濟體制改革牽引作用”，社會體制改革舉足輕重。經濟體制改革的使命在於“做大蛋糕”，社會體制改革的使命在於“分好蛋糕”;前者著力於提高效率，后者著力於促進公平;前者關注經濟主體，后者更關注社會組織;前者關注厘清政府與市場之間的邊界，后者則關注厘清政府與社會之間的邊界。

由此，厘清政府、市場和社會的邊界，已成全面深化改革的中樞環節。

尋找政府與市場邊界的中國路徑

全會指出，經濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用。而要處理好政府和市場的關系，尋找兩者的邊界，是最基礎的一步。

與西方國家劃分政府與市場邊界的探索相比，中國有其自身特點。最為突出的是，從政府在資源配置中發揮決定性作用，到“市場在資源配置中起決定性作用”，是中國劃分政府與市場邊界的起點與終點。這一點與西方絕然不同。我們是伴隨著從高度集權的計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制轉型過程，探索政府與市場邊界的。

從改革開放之初的政府在資源配置中發揮決定性作用，到1992年十四大“使市場在社會主義國家宏觀調控下對資源配置起基礎性作用”，到2002年十六大“在更大程度上發揮市場在資源配置中的基礎性作用”，到2007年十七大“從制度上更好發揮市場在資源配置中的基礎性作用”，再到2013年十八屆三中全會明確的“使市場在資源配置中起決定性作用”，其脈絡清晰可見。

使市場在資源配置中起決定性作用，是現階段厘清政府與市場邊界的內在驅動力。經過35年的改革，市場在資源配置中已經發揮了很大作用，但還沒有發揮決定性作用。具體表現為，一是，基本經濟制度的實現形式以及發揮國有經濟主導作用的方式，都有待於進一步探索，民營資本所面臨的“玻璃門”、“彈簧門”和“旋轉門”情況始終沒有真正突破。

二是，資本、土地等要素市場仍然是雙軌制，價格在資源配置中的作用發揮不夠，政府干預過多和監管不到位的問題並存。

三是，宏觀調控方式有待改善，近年來通過直接干預價格實施宏觀調控的現象比較明顯。

四是，事權和支出責任相適應的財稅體制沒有建立起來。坦率地講，地方政府不是不想建設服務型政府，而是事權與財力相脫節使然。有人將各級政府的財力狀況作了形象比喻：“中央喜氣洋洋，省級滿滿當當，市裡勉勉強強，縣鄉哭爹叫娘”。地方政府事權大、財力小，容易引發政府越界“自謀財路”的持續沖動。

五是，城鄉二元結構阻礙了城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置。比如，城市裡的房子可以賣給農民，農民宅基地上建的房子卻不能賣給城裡人。

為此，十八屆三中全會提出了有針對性的改革部署。其一，進一步明確了“公有制為主體、多種所有制經濟共同發展的基本經濟制度，是中國特色社會主義制度的重要支柱，也是社會主義市場經濟體制的根基”。“公有制經濟和非公有制經濟都是社會主義市場經濟的重要組成部分，都是我國經濟社會發展的重要基礎”，提出“完善產權保護制度，積極發展混合所有制經濟，推動國有企業完善現代企業制度，支持非公有制經濟健康發展”。

其二，明確“建設統一開放、競爭有序的市場體系，是使市場在資源配置中起決定性作用的基礎”，加快形成“商品和要素自由流動、平等交換的現代市場體系”，“建立公平開放透明的市場規則，完善主要由市場決定價格的機制，建立城鄉統一的建設用地市場，完善金融市場體系”。

其三，建立“科學的宏觀調控，有效的政府治理”。“科學的宏觀調控，有效的政府治理，是發揮社會主義市場經濟體制優勢的內在要求。必須切實轉變政府職能，深化行政體制改革，創新行政管理方式，增強政府公信力和執行力，建設法制政府和服務型政府。要健全宏觀調控體系，全面正確履行政府職能，優化政府組織結構，提高科學管理水平。”

其四，建立“科學的財稅體制”。明確事權，適度加強中央事權與支出責任，“建立現代財政制度”。“改進預算管理制度，完善稅收制度，建立事權和支出責任相適應的制度”。

其五，健全城鄉發展一體化的體制機制。“必須健全體制機制，形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工農城鄉關系，讓廣大農民平等參與現代化進程、共同分享現代化成果。要加快構建新型農業經營體系，賦予農民更多財產權利，推進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置，完善城鎮化健康發展體制”。

政府創造環境市場創造財富

需要正視的是，要厘清政府與市場的邊界，實踐中的困難源於傳統經濟發展方式的慣性與頑固性。

長期以來，相比於消費拉動、外貿驅動，政府直接投資推動是經濟發展方式的主色調。甚至有觀點認為，政府實際上是“經濟建設型政府”、“地方政府已經公司化”。我們承認慣性是巨大的，但也堅信這種慣性是可以扭轉的。因為這種發展方式的消極作用已經充分暴露，到了難以為繼的地步。厘清政府與市場邊界的時間窗口已經出現，時機已經成熟。

在具體操作中，轉變政府的經濟職能，是劃分政府與市場邊界的起點，全面轉變政府職能是劃分政府與市場邊界的終點。1978--2002年，轉變政府經濟職能是重點;2002年十六大以來，開始全面轉變政府職能。

1978年十一屆三中全會提出，要轉變政府的經濟職能和經濟管理方式，各級政府要按經濟規律辦事，重視價值規律的作用。1987年十三大提出了“轉變政府職能”改革任務，並明確指出，社會主義商品經濟的發展離不開市場的發育和完善，要加快建立和培育社會主義市場體系。

1992年十四大確定了建立社會主義市場經濟體制的改革目標，同時也明確了“政府的職能，主要是統籌規劃，掌握政策，信息引導，組織協調，提供服務和檢查監督”。1997年十五大強調“充分發揮市場機制作用，健全宏觀調控體系”，並將政府宏觀調控的任務明確為“保持經濟總量平衡，抑制通貨膨脹，促進重大經濟結構優化，實現經濟穩定增長”。

2002年十六大提出，“完善政府的經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務的職能”。2007年十七大提出，以科學發展觀為指導“建設服務型政府”，“減少政府對微觀經濟運行的干預”。2008年十七屆二中全會通過的《關於深化行政管理體制改革的意見》確定了到2020年政府職能轉變的總體方向，“通過改革，實現政府職能向創造良好發展環境、提供優質公共服務、維護社會公平正義的根本轉變”。

2012年十八大提出“建設職能科學、結構優化、廉潔高效、人民滿意的服務型政府”。“推動政府職能向創造良好發展環境、提供優質公共服務、維護社會公平正義轉變”。據此，可以通俗地將政府與市場的邊界形象地概括為“政府創造環境，市場創造財富”。

厘清政府與市場邊界的實質，是劃定政府職能邊界。深入研究十八屆三中全會有關論述，我們可以暫且將政府職能概括為以下五項：建設法治政府，維護社會公平正義(政治職能);科學宏觀調控，維護宏觀經濟穩定(經濟調節職能);加強市場監管，維護市場秩序(市場監管職能);改進社會治理，確保社會安定有序和富有生機活力(社會治理職能);加強和優化公共服務，實現發展成果更多更公平惠及全體人民(公共服務職能)。

由此，以行政管理體制改革和全面轉變政府職能，促進和配合經濟體制改革的基本路徑已十分清晰。

政府治理與社會治理

十八屆三中全會提出，緊緊圍繞更好保障和改善民生、促進社會公平正義深化社會體制改革，改革收入分配制度，促進共同富裕，推進社會領域制度創新，推進基本公共服務均等化，加快形成科學有效的社會治理體制，確保社會既充滿活力又和諧有序。同時，全會要求創新社會治理，提高社會治理水平，改進社會治理方式，激發社會組織活力。

這是繼厘清政府與市場邊界后，再次提出政府與社會邊界的問題，使政府治理和社會治理共同發展、相得益彰。

社會組織由社會人構成，主要填補市場和政府雙失靈造成的公共產品空缺。社會性與自主性是社會組織的本質屬性。政府與社會組織既可能沖突，又可能協作。社會組織對政府起著敦促和監督作用，促使政府對公眾和社會的各種需求負責;反之，政府對社會組織實施監管，使之符合公共利益。

與此同時，社會組織屬於“社會性基礎性設施”，是政府的伙伴，可以幫助政府治理社會，承擔政府支持的公共服務工作。長久的維穩力量來自社會自身。因此，政府與社會組織可以形成拾遺補缺、服務替代、協同增效三種協作關系。

在兩者的關系中，社會組織是政府的伙伴，不是政府的伙計;是政府購買公共服務的潛在賣家,不是政府的執行機構。擁有行政權力的社會組織容易演變為“二政府”，而沒有自主性的社會組織則容易成為政府附屬物。

在高度計劃經濟體制下，政府將行政權力伸向社會的每一個角落，包攬社會、吸納社會，基本上與社會融為一體。而改革開放以來的行政體制改革，開啟、加速了社會體制改革的進程。中國特色社會主義是億萬人民自己的事業，因此應更好發揮社會力量在管理社會事務中的作用。讓人民群眾依法通過社會組織進行自律管理、自我服務並參與社會事務管理，有利於更好地發揮人民主人翁精神，最大限度地增加和諧因素，增強社會發展活力。

然而，目前我國存在社會組織培育發展不足與規范管理不夠的雙重問題，且許多社會組織行政化傾向明顯。在美國每197人中就有一個社會組織，印度每400人中有一個社會組織;而在中國，每2967人中才有一個社會組織。從42個國家的數據分析來看，社會組織支出佔GDP的平均比重為4.7%，中國內地為0.3%。

2013年3月的《國務院機構改革和職能轉變方案》提出了“改革社會組織管理制度”的部署。逐步推動行業協會商會與行政機關脫鉤，探索一業多會，引入競爭機制。重點培育、優先發展行業協會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉社會服務類社會組織。成立這些社會組織，可直接向民政部門依法申請登記，不再需要業務主管部門審查同意。

在此基礎上，十八屆三中全會又圍繞“創新社會治理”這一全新命題，進行了全新的部署。“創新社會治理，必須著眼於維護最廣大人民根本利益，最大限度增加和諧因素，增強社會發展活力，提高社會治理水平，維護國家安全，確保人民安居樂業、社會安定有序。要改進社會治理方式，激發社會組織活力，創新有效預防和化解社會矛盾體制，健全公共安全體系。設立國家安全委員會，完善國家安全體制和國家安全戰略，確保國家安全。”

中國行政體制改革的基本發展態勢是，從全能主義公共行政轉向政府與社會協同共治的公共管理。厘清政府與社會邊界是“前因”，政府與社會協同共治是“后果”;“政府治理”是前因，“社會治理”是后果。“政府治理”與“社會治理”的疊加、共振、共鳴就是政府與社會的協同共治，即政府與社會之間應協商、協調、協作、協同。

政府應堅持積極引導發展、嚴格依法管理的原則，促進社會組織健康有序發展。社會組織也要自律、自立、自強，增強公信力。簡言之，“政府對社會組織要放活，社會組織自己要爭氣”，這樣才能消除各方疑慮，共同奏響政府與社會協同共治的宏偉篇章。

(作者單位：國家行政學院)