新型城鎮化背景下基層社會管理創新途徑探析

黨的十八大報告提出走新型城鎮化道路，城鎮化是擴大內需的重要戰略支撐點，也是打破城鄉二元體制，實現城鄉一體化發展的有效途徑。要實現新型城鎮化，必須解決城鎮化過程中出現的一系列問題，而基層社會管理問題尤為值得關注。本文所探討的基層社會管理，特指在城鎮化過程中產生和發展出來的新的社區或鄉鎮基層社會管理。

新型城鎮化背景下研究基層社會管理的必要性

十八大報告指出，要堅持走中國特色新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化道路，推動信息化和工業化深度融合，促進工業化、信息化、城鎮化、農業現代化同步發展。城鎮化是走向現代化的必由之路，是拉動內需，刺激消費的重要著力點。堅持走新型城鎮化道路，是全面建成小康社會的重要舉措。當前，我國城市化率已經突破50%，城鎮人口佔總人口比重也已達52.57%。然而這個數字與國外發達國家相比還相去甚遠。在今后一段時間內，我國的城市化仍將保持較快的發展速度。

隨著城市化的快速推進，城市、鄉鎮的數量大幅增加。在城鎮化進程中，基層政府往往更加重視發揮經濟管理職能，而忽視社會管理，致使社會不穩定因素增多，甚至誘發群體性事件。此外，基層政府還面臨流動人口急劇增加，社會階層分化，城鎮綜合治理等新情況。而現有的研究，多是針對新型城鎮化存在的問題和解決路徑的研究，或者是對早已形成的城市、農村基層社會管理的研究，而較少研究從農村轉入城市后基層政府的社會管理問題。因此，針對新型城鎮化背景下的基層社會管理進行研究具有必要性。

新型城鎮化背景下基層社會管理面臨的挑戰

新型城鎮化的核心在於著眼農民，涵蓋農村，實現城鄉基礎設施一體化和公共服務均等化。隨著城鄉人口的大規模遷移以及大量農民被就地城市化，原有的農村社會管理模式被打破，社會管理中的一些深層次矛盾和問題不斷顯現，增加了社會管理的難度。

公共服務供給不足，社會矛盾凸顯。傳統的農村社會管理以政府為主體，公共產品和公共服務的提供范圍較小，僅保持在維護社會穩定的基本狀態，由政府包攬一切必要的社會管理活動。在快速城鎮化過程中，大部分基層政府仍然沿用這種方式。雖然地區已從農村變為城鎮，但是公共產品和公共服務的供給仍然停留在農村的水平，或者比農村稍微高一點，但與真正意義上的城市相比仍具有很大差距。隨著經濟發展水平的提高，城鎮居民對現代城市文明的渴望越來越強烈，也必然要求社會管理部門提供更多的公共產品和公共服務。長久的農村社會管理習慣，使基層政府難以迅速轉變社會管理的觀念、內容和方法，而僅靠基層政府的工作人員，也無力提供居民需要的所有服務，這就導致社會矛盾不斷積聚，主要集中在兩個方面：一是民生問題，如就業、教育、醫療、養老等方面﹔二是綜合治理問題，如治安管理、環境治理與保護、基礎設施建設、文化建設等。

流動人口管理落后，配套機制缺失。隨著新型城鎮化進程的加快，城鎮較好的生活和居住環境，便利的交通和更多的發展機遇，吸引越來越多的外來人口和農村居民不斷涌向城鎮，他們在為城鎮建設和經濟繁榮起到積極推動作用同時，也帶來了管理上的難度。一是流動人口數量多、規模大、結構復雜，很難摸清底數、收集信息。二是流動人口素質參差不齊，動態性強，穩定難度大，難以進行管理。基層政府面對流動人口呈爆炸式增長這種新情況，既缺乏相關或既有經驗，又沒有相關的配套機制，因此流動人口管理工作難以進行。有些基層政府甚至束手無策，放任不管，導致社會治安水平下降，犯罪率提高，居民安全感嚴重降低。

基礎設施建設滯后，后續管理缺位。基礎設施是城鎮化發展的重要載體，城鎮化發展既有賴於基礎設施支撐，又不斷對基礎設施建設提出新的要求。新建立的城鎮，往往基礎設施建設嚴重落后，不論是關系生產的供水、供電、道路交通，還是關系生活的供暖、排污、垃圾處理等方面，都存在著瓶頸。數量不足、分布不均、服務質量不高，嚴重影響了城鎮的綜合承載能力。據統計，村鎮人均公用設施投資大約僅相當於城市的10%。不僅如此，基礎設施的后續管理和維護沒有得到重視，很多建好的基礎設施，由於管理不善、使用不當、維護不及時等原因，極大影響了使用壽命。

居民生活方式陳舊，綜合治理缺力。通過城鎮化，農村變為城鎮，農村人口變成城市人口。許多人雖然戶籍改變，但是生活方式、生活理念變化不大，同真正意義上的城鎮居民有很大差距。尤其是在那些為了解決土地缺口或者個人政績而建立起來的城鎮，經濟條件不成熟，社會發展也沒到位，居民生活方式和理念當然更加陳舊。這些城鎮普遍存在公共設施不健全或毀壞程度嚴重，衛生環境較差，居民環保意識欠缺，封建迷信或者落后的觀念和作風仍然存在，社會治安水平較低等問題，城鎮綜合治理迫在眉睫。

人才選拔渠道單一，專業能力不足。隨著城市改革的逐漸深入，政府社會管理職能不斷延伸。基層政府在城市管理、居民教育、社會保障、文化娛樂等方面承擔的任務越來越多，工作量和發揮的作用也越來越大，對社會管理人員的要求也越來越高。但在城鎮化過程中新轉變為城市的這一部分基層政府，大部分仍然沿用傳統的人才選拔方式，即通過直接選舉產生社會管理人員。這些干部，無論是文化素質、還是從事社會管理工作的專業理論知識都相對缺乏，並普遍存在文化素質偏低、工作責任心不強、年齡結構老化等問題。他們在面對不斷變化的居民需求時，往往不能夠找到合適的解決方式，創新能力較弱。

新型城鎮化背景下基層社會管理的路徑創新

在城鎮化背景下出現的各種社會問題和矛盾是經濟發展水平和階段性特征的集中反映，是社會發展的必然。社會管理人員要從實際出發，轉變工作思路，創新工作方法，發揮社會自治力量，強化重點人群服務，進一步明確基層社會管理的方向。

（一）轉變政府管理模式，實現多元管理。在新型城鎮化進程中，基層政府在社會管理中應從主導轉為引導，政府職能要從管理轉變到服務，把貼近群眾、服務群眾作為強化管理的著眼點。要從居民需求出發，以為民、便民、利民為原則，推進社會管理主體的多元化。一是要明確政府定位，合理劃分政府職能，分清必須由政府提供的服務和可以由社會提供的服務。二是大力整合服務資源和服務力量，對必須由政府提供的服務，要權責明確，流程清晰。三是要整合社會資源，鼓勵和引導公民積極參與社會管理。充分發揮群團組織作用，積極培育民間社會組織，鼓勵企事業單位積極參與社區建設、發展公益事業，充分調動社會各方參與社會管理的積極性。

（二）加強流動人口管理，完善配套機制。流動人口關系社會穩定和經濟發展。一是要從戰略高度，把流動人口管理作為長期任務納入社會管理總體規劃，擺上重要議事日程，不斷改善管理和服務措施。二是循序漸進，有序引導，加快城鎮化。通過城鎮化建設轉移農村剩余勞動力，解決流動人口就業問題。三是完善配套機制建設，加快戶籍制度改革，建立和完善農村土地流轉、投融資、移民搬遷等各種惠農政策，制定和出台具有較強操作性的流動人口管理相關法規文件，把流動人口納入法制化管理軌道。四是對流動人口加強宣傳教育，促進城鎮文明程度的提高。五是加強對重點人群的關注，保障留守兒童、空巢老人、高齡老人、殘疾人等重點人群的基本生活。

（三）構建基礎設施體系，重視后續管理。進一步提高城鎮基礎設施綜合承載能力，根據城鎮現代化的要求，加快構建現代基礎設施體系。一是進一步提高基礎設施規劃水平，加大投入力度，不斷完善城鎮道路、供排水、供熱、燃氣、公交、信息、污水處理、垃圾處理、園林綠化等基礎設施。二是加快科教文衛和娛樂休閑等城市服務功能建設，促進城鎮內涵發展，提升城鎮發展軟實力。三是圍繞促進城市生產生活安全，大力推進以防洪、排澇、抗震、消防、預警等為重點的城鎮安全工程建設，切實保障群眾安居樂業。四是制定基礎設施管理辦法，重視基礎設施的后期管理與維護，提升基礎設施的使用壽命。

（四）改進居民生活方式，強化綜合治理。從農村人到城市人，不應只是更換一個名稱而已。農村人和城市人最大的區別是生產生活方式和觀念的差異。基層政府應在經濟發展的基礎上，著力改變居民的生產生活方式和觀念，強化綜合治理。一是宣傳崇尚科學、拒絕愚昧的觀念，推行更加科學和健康的生活方式。二是強化居民保護環境、節約資源、愛護公共設施等意識，促使社會更加文明、和諧。三是豐富居民的精神文化生活，充實居民的閑暇時間，和睦鄰裡關系。四是加大社會治安綜合治理力度，依法打擊各種違法犯罪活動，強化安全生產責任制和責任追究制，切實保障人民群眾生命財產安全。五是健全公共突發事件應急管理機制，提高突發事件的預防預警、應急處置和應急保障能力。

（五）創新人才選拔渠道，提高專業水平。高素質的社會管理人才是提升社會管理水平，保証社會管理工作順利開展的重要前提，應適時轉變人才管理機制，把建設一支職業化、高素質的社會管理工作者隊伍作為一項重要工作。一是要創新人才選拔機制，將社會公開選拔、招聘等途徑與直接選舉相結合，選聘一批懂業務、知情況、有創造力、有責任感的社會管理和服務專業人才，充實干部隊伍。二是加大人才培訓力度，定期對社會管理人員進行業務知識培訓和職業道德培訓，以全面提高社會管理人員的綜合素質。三是完善績效考核制度，提高社會管理人員的福利待遇，使其能專心工作、認真工作、積極工作。四是制定合理的晉升機制，明晰社會管理人員的職業發展路徑，以吸引人才、留住人才、充分發揮人才的工作熱情。

參考資料：

[1] 龔維斌.基層社會管理創新的探索與思考[J].國際行政學院學報，2012.3.

[2] 陳林，鄒林嵐，朱逢春.“兩化”互動視野下基層社會管理機制創新[J].中共雲南省委黨校學報，2013.1.

[3] 鄒農儉.社會管理創新視域下的城鎮化戰略[J].2012.9.

[4] 王亞丹.新型城鎮化背景下社區管理創新途徑探析[J].中國-東盟博覽，2012.12.

[5] 王一川.城鎮化進程中的地方治理模式創新[D].復旦大學，2010.