以改革創新精神推進稅收征管改革工作的思考

黨的十八大報告圍繞全面建成小康社會的目標要求，系統提出了經濟、政治、文化、社會、生態文明五位一體總部局的重點任務，並且著重強調：“全面建成小康社會，必須以更大的政治勇氣和智慧，不失時機深化重要領域改革，堅決破除一切妨礙科學發展的思想觀念和體制機制弊端，構建系統完備、科學規范、運行有效的制度體系，使各方面制度更加成熟更加定型。”稅收征管改革是加快改革財稅體制的重要組成部分，對於貫徹落實財稅體制改革要求、形成有利於結構優化和社會公平的稅收制度具有重要意義。征管改革涉及稅收工作的各個方面，是稅收征管方式的深刻變革和調整，同樣需要以改革創新的精神予以積極推進。自己作為參與深化稅收征管改革頂層設計的具體工作人員，結合這次學習貫徹十八大精神活動，談一點初淺的認識和體會。

一、十八大報告通篇貫穿了改革創新的思想

改革創新是黨的十八大報告的一個鮮明特色，也是報告的熱詞之一。閱讀黨的十八大報告，我們能明顯感覺這是一篇充滿改革創新濃厚氣息的政治文獻。比如，對改革開展取得重大進展進行高度概括總結、將必須堅持推進改革開放作為在新的歷史條件下奪取中國特色社會主義新勝利的基本要求，在提出全面建成小康社會和全面深化改革開放目標基礎上，安排部署的各項工作任務中都蘊含著改革創新的思路和改革創新的豐富內容，等等。在報告中如此濃墨重彩地闡述改革及改革創新的重要性，有其深厚的歷史淵源。從1949年新中國成立至今60多年來，全黨全國各族人民通過對開創、建設、發展中國特色社會主義的不斷探索，從正反兩個方面的經驗教訓中得出了這樣一個基本論斷：“改革開放是堅持和發展中國特色社會主義的必由之路。要始終把改革創新精神貫徹到治國理政各個環節，堅持社會主義市場經濟的改革方向，堅持對外開放的基本國策，不斷推進理論創新、科技創新、文化創新以及其他各方面創新，不斷推進我國社會主義制度自我完善和發展。”黨的全國代表大會，就是要將黨帶領人民開創中國特色社會主義事業的探索實踐進行總結，對階段性目標以及路徑等作出安排部署。改革創新的思想理念被融入到十八大報告的各個方面因此成為必然選擇。

二、要抓住當前深化稅收征管改革的有利時機

從貫徹落實黨的十八大精神、從當前我國國情、稅情來看，當前都是稅務系統深化稅收征管改革的難得機遇期。一是外部環境為征管改革提供了有利氛圍。黨的十八大后，國家召開了一系列重要會議、出台了一系列重要文件，要求進一步深化改革。今年的兩會政府工作報告指出：我國改革已進入攻堅階段，必須進一步解放思想，全面推進經濟、政治、文化、社會等領域的改革，不斷把改革引向深入。習近平主席在兩會閉幕會上作關於中國夢的講話中提出，實現中國夢必須弘揚中國精神，即以愛國主義為核心的民族精神，以改革創新為核心的時代精神。李克強總理主持召開的新一屆國務院第一次全體會議對做好政府工作提出了六項要求，其中之一就是銳意改革形成長效機制，要干對當前有用、對長遠有利的事情。中央釋放的一系列改革信號，表達了進一步深化改革的堅定信念和信心。此外，經濟社會的快速發展、社會管理的不斷創新、信息技術的持續變革、稅收管理發展的國際化趨勢等，也是催生深化稅收征管改革的重要因素。二是內部管理的不適應倒逼征管改革不能停頓。目前，稅務系統的稅收征管方式是在1997年30字征管模式上建立起來的，雖經過多次的優化完善，取得了明顯的成效，但屬地劃片、固定管戶的模式尚未從根本上改變。面對日益跨國化、跨區域化以及經營管理電子化、智能化的稅源變化，傳統征管方式已顯得力不從心，征管資源等配套措施也明顯滯后。因勢而為方能有所作為。從外部誘因和內部動因的各個角度看，當前都是深化稅收征管改革難得時機，如果錯過此次時機，可能會成為經濟發展和稅制改革的制肘，與國際稅收發展趨勢的差距將會進一步拉大。

三、深化稅收征改革應把握好幾個關系

2012年7月召開的稅收征管改革工作會議，標志著稅務系統深化稅收征管改革工作邁向了新的歷史階段。各級稅務系統按照會議部署要求，結合本地實情普遍開展了征管改革的探索實踐，取得了階段性進展和成效。在隨總局和司領導赴各地開展改革調研過程中，一些地方稅務機關對征管改革提出了許多好的意見建議，結合自己的思考有一些體會，可簡要歸納為把握好以下幾個關系。

一是要把握好簡政放權與加強監管的關系，簡政放權要加強后續監管。李克強總理在國務院第一次常務會議強調，要把職能轉變作為新一屆國務院工作開局的關鍵，把減少行政審批作為職能轉變的突破口﹔大幅減少和下放行政審批事項，嚴格事中事后監管，管住管好政府該管的事。此次深化稅收征管改革的第一項重要內容，就是要明晰征納雙方權利義務，大力減少行政審批和不必要的調查、認定等事項，還權還責於納稅人，使納稅人成為自主遵從稅法的主體。我們欣慰地看到總局征管改革的思路與新一屆中央政府著力推進第一件大事是高度吻合的。當前，稅務機關保姆式管理太多，既管不好、管不了、浪費行政資源，還會帶來不必要的執法風險。作為稅務干部，應該轉變觀念，認識到簡政放權是順應民意的大趨勢，有權未必是好事。當然，簡政放權並不意味著不管不問，而是要像克強總理講的那樣，嚴格事中事后監管，管住管好該管的事。對於征管改革推進過程取消和下放的審批、認定等事項，稅管員制度逐步取消后出現的管理真空，要有及時的事中事后監管措施，確保管理既不越位、也不缺位。

二是要把握好優化服務與嚴格執法的關系，優化服務和嚴格執法兩手並重。近年來，隨著服務型政府、服務型機關的建設，稅務系統的服務意識已大幅度提高、優化納稅服務工作取得了明顯進展。但與一些發達市場經濟國家的納稅服務工作相比，與廣大人民群眾的新期待新要求相比，納稅服務工作仍有一些差距。此次征管改革要實現“兩高”、“兩低”的目標，其中一個指標就是提高納稅人滿意度。作為稅收工作的兩項核心業務工作之一，優化納稅服務仍是此次改革的重要內容，只是向更深層次、寬領域延伸。不過，在調研時聽到基層稅務干部反映，現在將優化服務擺在很高的位置，出現了一些稅務干部怕得罪納稅人、不敢管、不便管的現象，有的還打著優化服務的旗號，將原則問題大事化小、小事化了，甚至出現不正當交易。這些現象是對優化服務的曲解和挾持。西方發達國家稅務管理一個行之有效的先進理念就是“服務+執法=遵從”。越是優化服務、越要嚴格執法﹔軟的要更軟，硬的要更硬。對遵從度高的納稅人，要提供優質、高效、便捷或者個性化的納稅服務，引導他們更加願意遵從。對不遵從特別是故意不遵從的納稅人，一定要通過強化管理和嚴厲的打擊威懾讓他們不敢不遵從，這樣才能體現公平、公正，才能維護稅法剛性，才能促進社會和諧穩定。

三是要把握好學習先進與本土實際的關系，建設具有中國特色的稅收征管體系。改革一般是指對舊制度、舊事物作局部或根本性的調整變動。深化稅收征管改革不是簡單的修修補補，而是一個創新性、變革性工程，沒有縱向對比，隻能在橫向上學習借鑒外國經驗做法。應該說，當前征管改革工作，學習借鑒了西方發達市場經濟國家稅收管理方面許多有益的經驗做法，比如稅法遵從、信息管稅、風險管理等先進理念，通過運用這些先進理念，我們初步搭建了現化化稅收征管體系的基本框架。但同時也應看到，中國有自己的國情、稅情，經濟體制、行政管理體制、財稅體制等與西方國家有很大差異﹔且西方發達國家的稅收征管，都是與本國國情基本適應的，沒有放之四海皆准的完美的征管方式。學習先進不能照搬照抄，關鍵是如何取舍和結合、用得恰到好處。因此，在如何取舍結合的問題上，改革工作的有關方面就會存在分歧，公說公有理、婆說婆有理。在摸著石頭過河的過程中，確實很難斷定誰對誰錯，有的還不存在對錯之分。如何才能找到一個最適合的方案，可以從以下兩個方面考慮：一是通過各地實踐探索逐漸總結完善，二是需要參與各方樹立大局和全局意識，按照是否有利於長遠發展、是否有利於促進遵從、是否有利於提高質效、是否有利於監督制約等標准，共同探尋學習先進與本土實際的結合點。這個結合點找到了，中國特色的稅收征管體系也就找到了。

四是要把握好職權上收與基層活力的關系，充分調動各個層級的積極性。此次征管改革的核心任務，就是要推行以風險管理為導向的分類分級專業化管理，對稅源進行科學分類，對不同類別稅源按照管理事項在各層級、各部門、各崗位之間進行分解，適當提升稅收風險分析監控、納稅評估、稅務稽查和執法督查等復雜管理事項的管理層級。應該說，此項改革的方向是完全正確的，符合國際稅收發展趨勢，也已成稅務系統的共識正在穩步推進。但是，基層同志的一些意見建議也值得引起重視。比如，有的同志提出：從稅源管理角度講，越貼近稅源，管理的針對性越強﹔征收權與管理權相統一，管理的力度才會大。從國家行政管理體制來講，縣一級政權是主體和基礎，需要大力加強﹔實行分類分級管理，縣級局地位作用有所弱化，征管資源如何重新配置、稅務干部積極性如何調動、稅務部門與地方政府關系如何處理等等，需要認真研究解決。還有的同志提出：屬地管理模式下復雜事項管理層級低，確實存在風險分析難、檢查評估難、稅務執行難等問題，但此問題既有層級低也有層級間協作配合不夠的原因，層級高不一定水平高、佔有資源多並不一定資源效用好。還有的同志提出：分類分級形成的“上大下小”的人力資源配置，會不會帶來較大的改革成本和后續運行成本﹔復雜事項職權上收和日常管理由基層負責，是否會造成管理脫節、管理缺位和銜接不暢、推諉扯皮等現象。分析以上意見建議，有的雖然不一定完全准確，但也代表了基層的一些真實想法和對完善征管改革工作的美好願望，提出的一些具體問題也很有針對性。基層稅務機關承擔了納稅服務、稅款征收、中小稅源管理和大量基礎管理事項，以及參與社會管理、構建和諧征納關系等重要任務。基礎不牢、地動山搖。稅收征管改革應認真回應基層的關切，認真研究解決改革進程中可能出現的各種問題，科學安排分類分級，清晰界定權力、責任和義務，合理配置人力資源，建立完善縱向結合、內外協作的稅源管理運行機制，及時跟進配套的公務員分類管理和獎懲激勵機制等，形成各個層級共同推動稅收征管工作科學發展的合力。