后危機時代稅收國際合作問題的思考

黨中央在十八大報告提出，中國堅持在和平共處五項原則基礎上全面發展同各國的友好合作，改善和發展同發達國家關系，加強同廣大發展中國家的團結合作，支持擴大發展中國家在國際事務中的代表性和發言權，積極參與多邊事務，推動國際秩序和國際體系朝著公正合理的方向發展。這是我黨在后金融危機時代，根據世界政治和經濟形勢的巨大變化，以及我國在國際舞台上綜合國力和影響力逐漸增強的背景下，以宏大的視野和戰略眼光，高瞻遠矚、審時度勢而作出的重要決定，是指導各領域對外合作的基本原則和戰略方針。在稅收國際合作層面，后金融危機時代各國經濟和財政狀況今非昔比，尤其是不少發達國家政府面臨前所未有的財政緊縮壓力，寄希望通過稅收合作防范稅基侵蝕，維護本國稅收利益的動機強烈，為此借助國際組織和雙邊平台開展國際合作的力度逐漸加大。以下結合十八大明確的方針和我國稅收合作面臨的形勢試作簡要分析。

一、后危機時代稅收國際合作的內涵特點

對於金融危機后的當今國際政治和經濟形勢，十八大作出了幾點基本判斷：一是當今世界正在發生深刻復雜變化，和平與發展仍然是時代主題﹔二是世界多極化、經濟全球化深入發展，全球合作向多層次全方位拓展﹔三是國際金融危機影響深遠，世界經濟增長不穩定不確定因素增多。

2013年1月出版的《瞭望》新聞周刊同時指出， 2008年國際金融危機后，全球經濟增長格局正進入可能持續十年之久的低於趨勢增長率“新常態”。未來十年，全球經濟要完成全球經濟再平衡、發達國家“再工業化”或“再就業”、 以及“去債務化、去杠杆化、去福利化”等三大艱巨任務。發達國家必然要經歷財政緊縮的過程。

受此影響，以OECD成員國為代表的西方發達國家在稅收合作的目標和形式上將表現出下列特點：

（一）更好地利用國際組織、國際論壇及地區性多邊稅務合作平台爭取在稅收領域制定國際規則的話語權和決定權，以爭取本國企業的競爭優勢和本國的稅收管轄權最大化。全球化進程已經使國際組織、國際制度建設成為全球政治經濟活動的重要議事日程，而大國崛起給國際性和地區性的組織帶來的沖突和調整也是多方面和長期的。表現在稅收領域，則是發達國家在OECD、聯合國、G20、世貿組織、全球稅收論壇等平台試圖鞏固集團既有優勢和發言權，並極力將其他發展中國家納入發達國際集團制定的游戲規則中，維持原有的稅收合作模式和力量對比。

（二）稅收領域國際合作的現實主義特點將得到不斷加強。 在應對本國面臨的財政緊縮困境的目標影響下，發達國家開展稅收領域的合作將更加偏離國際資本流動的理想稅收中性原則和公平的國際稅收秩序，逐步向維護和擴大本國稅基，保障和增加本國財政收入的現實主義目標靠攏，因此帶來在合作范圍上，發達國家越來越重視對低稅地和避稅地的施壓、接觸和遏制，重視與金磚國家等發展中國家的聯合行動以取得最好效果。

對以中國、印度、巴西、俄羅斯和南非等有代表性的發展中大國而言，金融危機后時代經濟結構調整、就業、通貨膨脹、貨幣政策和國內有效需求等方面也面臨一系列的挑戰，特別是受歐美經濟增長乏力和市場需求不振所影響經濟增長速度放緩，相應帶來政府面臨的稅收收入減少的壓力。與此同時，新興國家在市場經濟轉型過程中宏觀調控的內生需求放大了對稅收收入增長的依賴。因此，這些國家面臨的挑戰至少有三個方面，一是在跨國惡意籌劃猖獗的情形下，如何通過完善法規和加強征管堵塞稅收流失漏洞，維護國家稅收利益﹔二是在各國和地區競相實施有害稅收競爭的情況下，如何防止稅基通過轉移定價、資本弱化等方式向其他國家轉移，以及如何通過談簽國際條約最大限度地維護本國的稅收管轄權﹔三是在鼓勵本國企業對外投資的目標驅動下，如何通過制定國內鼓勵性政策，以及通過建立擴大協定網絡避免本國企業雙重征稅，從而促進本國企業在國際市場的投資和經營，壯大企業的國際競爭力。

與此同時，稅收國際合作的內涵也在發生質的變化。首先是稅收國際合作在合作主體層面上更加多元化，既包括全球性的重要國際組織如聯合國層面的稅收合作，也包括地區性的稅務合作，如正在運行的金磚國家稅務合作機制﹔既包括與實施正常稅收制度的大國，也重視與避稅地、低稅地稅收管轄區的合作。其次，在稅種上，從傳統上重視所得稅的合作，擴展到增值稅和其他稅種的合作。最后，在合作深度上，從以往的國際稅收事項的協調，到涵蓋國內稅收諸多方面的合作，在形式和內容方面則越來越超越傳統上以非居民涉稅信息交換合作，深入到征稅互助、境外授權代表訪問，以及同行審議等特別形式和措施。例如由OECD發起並納入G20框架下的全球100多個國家的同行審議項目，已經重點觸及各稅收管轄區與信息合作相關的國內法律基礎的審議，試圖在根本上掃清阻礙信息交換的障礙，並營造有效稅收協助的國際氛圍。

二、我國參與國際稅收合作的現狀和問題

以雙邊和多邊稅務合作來看，我國參與國際稅收合作，大致起始於1985年，即第一個稅收協定生效以后，我國稅務當局與日本國稅廳開始的雙邊稅務信息合作，其后類似的稅務合作，以及多邊稅務合作發展很快。根據合作的性質特點，目前我國參與的稅務合作大致可以分為幾種形式。

（一）雙邊稅務合作。此類合作通常以雙邊避免雙重征稅協定與情報交換協定為基礎，主要目的在於確定兩國征稅權的界限，建立爭端解決機制，以及通過交換稅務信息防止雙邊不征稅行為以及雙重征稅的發生。

（二）多邊稅務合作。一是參與重要的國際和多邊性國際組織，如OECD、聯合國、G20等全球性的以及金磚國家等地區性的組織下屬稅務專門機構、論壇或項目的合作，參與相關規則的制定和討論﹔二是開展培訓和研討，主要是根據稅制建設的要求，邀請國際組織稅務專家在境外或來華對稅務人員進行專業培訓、研討或立法咨詢等，提高法規制定和管理實踐水平﹔三是參與國際或地區性組織發起的行動計劃或項目，如由OECD牽頭發起的稅收情報交換同行審議（peer review）計劃﹔四是在國際平台上的高層接觸和交流，這種交流基於共同目標，如防止跨境稅收流失或惡意稅收籌劃、增強大企業和稅務機關的對話等主題，可能使各國稅務局長達成共識，並通過相互合作執行行動計劃，或通過修改本國政策協調國家間的立場和實踐。在這個方面比較典型的是稅收征管論壇（FTA）大會，集聚40多個主要經濟體稅務局長參與，以及金磚國家稅務局長會議，集中討論新興國家在全球化和金融危機后面臨的共同挑戰及問題解決機制。

90年代以后，中國經濟的快速發展推動了中國走上全面開放的強國之路，並從全球化的進程中獲益很大。此一時期，中國對國際組織的參與戰略服從於經濟改革總體上要求利用外部條件的戰略思路，即利用外部市場和資源要素，推動我國經濟發展和改革開放，這一戰略取得了很大成功。在稅務合作方面，同樣是立足於謹慎而有選擇性地參與部分國際組織，學習借鑒其研究成果為我國稅制改革和征管服務，培訓高層次專業人才適應開放式經濟和國際稅收管理的需要。

同時，也應該看到，在稅務領域我國目前的國際合作仍然存在比較明顯的問題，滯后於我國國家崛起的步伐和因此提出的要求，表現之一是國際合作的被動性。美國研究國際組織關系的學者Alastir Johnston指出，最近的20年中國雖然參與越來越多的國際組織，但沒有成為議程的制定者，除了涉及明顯的安全利益問題（如裁軍）和涉台等問題以外，中國對於組織研究的問題很少提出建設性的解決辦法。在稅務合作領域，我國與OECD財委會和IMF等機構的合作與稅制改革的需求保持了同步，在合作深度和成果方面取得了很大的成功，但是囿於稅務領域的資源約束和國際合作目標認識方面的欠缺，在一些重要的稅務合作領域仍顯得比較被動，與國際組織和崛起的中國開展稅務合作的熱切關注和期待形成反差。表現之二是碎片化，缺乏整體思路和措施。國家利益、國家經濟利益、國家稅收利益和部門目標、個人工作目標之間存在的隔閡和不一致性，在稅務合作領域也難以避免。究其原因，是缺乏整體合作目標和評估分析，以及具體合作目標的分解和協調。表現之三是臨時性，缺乏長期戰略。因此帶來在項目合作和戰略合作上缺乏連續性和一致性，難以識別國家對於國際組織合作所需要達到的重要目標和實施步驟。

三、我國開展稅收國際合作面臨的機遇和建議

上個世紀90年代以后，國際政治和經濟形勢一直處於變動和重新平衡的狀態之中，特別是金融危機以后，全球性和地區性國際組織都面臨著變動和改革的基本要求和共同問題。中國在崛起過程中也必要要求中國逐步成為國際社會的重要參與體，需要更深度的參與，更積極地在國際環境中發揮作用和影響力。

十八大報告指出，當前，世情、國情、黨情繼續發生深刻變化，我們面臨的發展機遇和風險挑戰前所未有。在稅務合作領域，如何通過與稅務當局之間的協助應對跨境逃避稅帶來的挑戰，通過參與稅收領域規則的制定爭取稅收權益，對於我國的稅制建設和管理具有重要意義，為此，結合對當前稅務合作存在問題的識別，提出以下建議：

（一） 制定長遠戰略，追求國際合作中國整體利益最大化

中國與國際組織的合作本質上是在政府主導和控制下與其他國家之間的國際交往和接觸過程，也是國家通過這些合作追求本國利益，同時謀求共同發展的過程。因此，對於稅務合作而言，要發揮最優化效果，應該由外交、商務等部門站在國家整體利益角度，識別各種全球性和地區性國際組織的性質、特點和優勢等，制定整體合作戰略和步驟，指導各部門把握與國際組織合作的原則和方法，發揮導向作用，避免各部門、各領域、各項目單打獨斗，各自為陣，使國家的人力和物力資源集中在稅務合作的優先領域。

（二） 實施差異化合作，合理配置資源投入。

根據《世界經濟研究》雜志2004年統計的數據，當前的各類國際組織達5萬個以上。 僅在國際稅收合作領域我國參與的具有全球性和地區性影響力的國際組織、論壇或合作機構也近10個之多。在目前人力和財力資源配置不足的情況下，應有選擇性地確定重點國際組織或地區性組織、論壇與其開展實質性合作，而對於其他非重點組織、論壇僅作為對外聯絡和了解稅收領域發展動態的平台，並據此確定工作重點和人力資源的配置。

（三）確定稅收國際合作的范圍和環節，發揮國際合作對稅制建設的促進作用。傳統的稅務合作以國際稅收合作為主，即主要有稅收協定、情報交換、稅務爭端磋商及稅務人員的培訓和交往等為主，這種模式由於其范圍的局限性和與其他國內稅收的脫節而不利於最大限度發揮國際合作的作用。為此，需要拓寬稅務合作領域，合作的內容向國內稅收延伸，將傳統的信息合作與國內稅收稅源信息收集和使用挂鉤，將征稅互助與國內稅收征管挂鉤﹔根據中國企業對外投資迅速發展的狀況更好利用金磚稅務合作機制解決與金磚國家稅務爭端﹔利用國際聯合反避稅中心（JITSIC）識別和查處越演愈烈的惡意稅收籌劃問題，識別我國稅制和管理漏洞，完善稅收法規體系﹔將可以開展稅務合作的稅種由所得稅向增值稅和其他稅種延伸，更多借鑒國際組織成員稅制建設和信息化方面的經驗。

（四）充分認識后金融危機時代稅收領域國際合作對維護國家利益的重要性，加大人才培養力度，造就更多的能勝任稅務合作的人才，並將稅務合作機制體制化，確保稅務合作領域的延續性和長遠發展。