中國特色新型城鎮化建設中的環境保護工作

黨的十八大報告著重論述了關於加快轉變經濟發展方式的問題，強調推進經濟結構戰略性調整是加快轉變經濟發展方式的主攻方向，明確提出“必須以改善需求結構、優化產業結構、促進區域協調發展、推進城鎮化為重點，著力解決制約經濟持續健康發展的重大結構性問題”。報告還指出，將明顯提高城鎮化質量作為全面建成小康社會的目標，要做到“科學規劃城市群規模和布局”，“努力實現城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋”。

充分貫徹十八大報告精神，深入落實科學發展觀，提速我國城鎮化進程的有效措施是，推動城鎮化建設的綠色轉型，促進城鎮社會生產方式和生活方式的綠色轉變。城鎮化建設綠色轉型是目前中國城鎮化發展的關鍵性命題，也是加快轉變經濟發展方式的重要舉措。具體來講就是以城鎮資源環境承載力的約束為前提，對城鎮化建設指導思想從“在發展中保護，在保護中發展”的角度進行全面設計，轉變產業結構和產業布局，建設資源節約型、環境友好型社會的新型城鎮化發展模式。推進城鎮化建設綠色轉型的主要內容和途徑是，城市規劃的綠色轉型、資源使用的綠色轉型、政策措施的綠色轉型。

一、城市規劃的綠色轉型

城鎮化建設的前提是對城鎮的發展進行規劃和布局，因此城鎮化建設綠色轉型的首要任務是開展城市規劃的綠色轉型。城市規劃綠色轉型是把環境保護目標、任務、指標等放在城市長期發展的大背景下謀劃和考量，把環境保護在功能、格局、質量、閾值等方面對城市發展的要求落實於具體空間單元，對城市長遠發展和空間布局提出引導性要求，積極引導城市可持續發展。

現階段我國城市建設的主要依據是城市總體規劃和土地利用總體規劃。但以上兩個規劃主要偏重於合理利用城市土地、協調城市空間布局，從時間、空間和結構上統籌安排城市的建設。雖然也是從當地自然環境、資源條件出發制定的，但關於資源承載力和環境容量的評估，以及資源消耗和污染物排放總量控制的指導意見還有缺失。此外，現行環境規劃較側重於對生產生活污染物排放的防治，缺乏分類指導、分區推進的針對性，還不能將環境管理要求真正納入到城市綜合發展決策中。

推進城市規劃綠色轉型，將環境保護工作融入城市經濟社會發展戰略全局中統籌謀劃的根本抓手是編制城市環境總體規劃（以下簡稱城環總規）。城環總規是城市人民政府以當地資源環境承載力為基礎，以自然規律為准則，以可持續發展為目標，統籌優化城市經濟社會發展空間布局，確保實現經濟繁榮、生態良好、人民幸福所作出的戰略部署。城環總規通過確定城市生態安全紅線、生態安全警戒線、風險防范底線、環境承載上限和環境基本公共服務基線，從源頭奠定城市環境保護格局，從城市發展前端與國民經濟發展規劃、城市總體規劃、土地利用總體規劃相互銜接。城環總規更加突出環境規劃在城市經濟社會發展戰略規劃體系中的引領地位和約束作用，有利於促進環境保護工作與經濟社會發展相協調和統一，是城市發展戰略規劃體系的重要組成部分。城市規劃綠色轉型的目標是，立足保障城市可持續發展，著重解決城鎮化、工業化、信息化和農業現代化協同推進進程中的生態環境保護問題，實現城市國民經濟發展規劃、城市總體規劃、城市土地利用規劃和城市環境總體規劃的多規融合。

二、 資源使用的綠色轉型

城鎮化建設資源使用的綠色轉型，是要加大能源結構戰略性調整力度，進行產業的綠色轉型，建設資源節約型、環境友好型城市。這也是堅持走中國特色新型城鎮化、工業化道路，推動工業化和城鎮化良性互動的重要內容。由於經濟的快速增長和城鎮化的全面推進，當今中國對資源消費產生出強烈的需求。但單純追求經濟效益、粗放的經濟發展模式，導致資源的過度開發、低效使用和巨大浪費。相比世界能源消費結構，我國現有能源消費結構很不合理。2009年我國的一次能源消費中，煤炭消費比重高達70.0%，高於世界平均水平40多個百分點﹔石油和天然氣在中國的消費比重分別為17.8%和3.9%，比世界平均水平分別要低17和20個百分點﹔中國的核電隻有不到1%,而世界平均水平達到了5.5%。並且我國工業在能源消費結構中佔主導地位，工業比重已佔到71.6%，其中十大高耗能工業行業的能源消費就佔到全部能源消費的59.1%。以煤炭為主要動力燃料和化工原料的產業，生產效率較低，能源浪費與環境污染嚴重，對生態環境產生巨大的壓力。

資源使用綠色轉型的具體措施，一是要大力推進高質量的石油和天然氣在能源結構中的比例，提高水電、風電、核電等優質電源在二次能源中的比例，大力發展生物質能、光伏等清潔、環保、可再生的新能源。二是要降低工業消耗能源的比重，這是我國資源使用綠色轉型的重點。應大力鼓勵採用高新技術和先進工藝，支持技術集約型和知識密集型工業，並以信息化帶動工業化，努力提高資源使用效率。並且加大對高耗能、高污染行業的控制和管理力度，嚴格設置准入門檻，嚴防落后產能行業的轉移和分散。三是注意控制城鎮居民生活用資源的增長。城鎮化建設水平的提高，現代化城鎮生活方式以及居民消費能力、消費觀念的改變，將直接推高生活用能的增長。因此促進城鎮居民健康綠色消費結構的形成，積極倡導綠色用能和環保消費的觀念，厲行勤儉節約的生活作風，引導交通運輸與建筑行業的節能減排，對於能源結構的綠色轉型具有重要意義。

三、 政策措施的綠色轉型

政策措施的綠色轉型是提高城鎮化建設質量的重要舉措，也是全面落實十八大報告提出的“五位一體”總布局的重要體現。對城鎮化政策措施進行綠色轉型，首先要開展公共政策綠色轉型，具體手段就是推進城市環境保護基本公共服務均等化。這是我國政府公共政策的基本目標之一，也是政府保民生做出的鄭重承諾。環境保護基本公共服務不僅指物化的產品和服務，還包括制度安排、法律、經濟政策等。目前，我國城鎮化建設在城市環境基本公共服務方面開展的工作還遠遠不夠。工業污水和固廢方面的控制雖取得一定成效，但對城鎮生活污水和垃圾的回收處理工作還很欠缺，無害化處置率不高。並且城鎮環境質量監測、污染源監督監測的能力和設施建設與實際需求也存在差距。現階段要改善城鎮環境保護基本公共服務應該做到：建設污水處理、垃圾處置等環境基礎設施，具備消除環境污染的環境基礎性服務。具備對環境質量變化進行監測評估以及對造成水、大氣等環境質量變化的污染行為進行監管的能力，具備保障公眾清潔水權、清潔空氣權及寧靜權等生存的基本民生性服務。健全環境事故應急機制，具備防范環境突發事故的環境安全性服務。保障公眾環境知情和參與國家環境監督的環境信息服務。

進行城鎮化政策措施的綠色轉型，其次是要建立和完善綠色金融政策體系。中央在環境保護工作會議上曾多次指出，必須“從主要用行政辦法保護環境轉變為綜合運用法律、經濟、技術和必要的行政辦法解決環境問題”。其中經濟方面的重要辦法是進行金融政策的綠色轉型。金融政策綠色轉型是按照市場經濟規律要求，運用價格、稅收、財政、信貸、收費、保險等金融手段，調節或影響市場主體的行為，以實現經濟建設與環境保護協調發展的政策手段。具體內容包括綠色稅收、綠色資本市場、生態補償、排污權交易等。通過綠色的金融政策，使金融部門在投融資決策中考慮潛在的環境影響，在金融經營活動中注重對生態環境的保護以及環境污染的治理，引導城鎮經濟資源，促進城鎮社會的可持續發展。