強化農村和生態環境保護監管 助力生態文明建設更好更快發展

十八大報告從五位一體的高度提出建設生態文明，建設美麗中國，旗幟鮮明，高屋建瓴。環境保護是生態文明建設的主陣地和根本措施，農村環境和生態保護目前還屬於環保工作的薄弱環節，但重要性正逐步凸顯，如何推動和加強這部分工作，是環保系統的重要課題。作為區域督查中心，要通過加強監管，使華北地區農村和生態環境保護工作統一思想，形成合力，督促和幫助各級政府發揮其在農村和生態保護中的責任主體作用，為提高華北地區生態文明水平做出應有貢獻。

認真學習貫徹十八大報告精神，以生態文明建設引領農村和生態環境保護工作。

“十八大”報告把生態文明放到更加突出地位

十八大報告以獨立一章的形式論及“生態文明”，強調面對資源約束趨緊、環境污染嚴重、生態系統退化的嚴峻形勢，必須樹立尊重自然、順應自然、保護自然的生態文明理念。周生賢部長傳達貫徹黨的十八大會議精神時指出，黨的十八大報告首次單篇論述生態文明，把生態文明建設提升到與經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設五位一體的戰略高度。這是黨的十八大的突出亮點，為黨內外、國內外所矚目，標志著我們黨對經濟社會可持續發展規律、自然資源永續利用規律和生態環保規律的認識進入了新境界。

“十八大”報告對生態文明建設提出更高要求

如果說“十七大”報告提出的是一種生態文明觀念、理念，相比之下，“十八大”報告對生態文明建設提出更高要求，生態文明建設的內涵更加具體、豐富，包含了四個方面內容：優化國土空間開發，全面促進資源節約，加大自然生態系統和環境保護力度，加強生態文明制度建設。每個方面都包含了豐富的信息，涉及到土地開發、農業發展、森林保護、草原保護、水資源利用、礦產資源開發、能源利用、環境保護、全球氣候變化、產品價格和稅費改革等方方面面工作，牽涉到國土、水利、農業、林業、環保、海洋、財政、發改、建設等各個部門的有關職責。“十八大”報告構筑了全社會參與生態文明建設的大格局。隻有全民環境意識、生態意識不斷增強，政府、企業、公眾各盡其責、各盡其力，生態文明建設才能全面展開實施。

生態文明引領環境保護的作用更加清晰

環境保護是生態文明建設的主要陣地、根本措施和重要保障，反過來講，生態文明建設是環境保護工作的主要內容、基本動力和最終目標。生態文明引領環境保護的作用更加清晰。周生賢部長指出，環境保護是建設美麗中國的主干線、大舞台和著力點，探索環保新道路是通往美麗中國的一個路標。要堅持在發展中保護、在保護中發展的指導思想，遵循代價小、效益好、排放低、可持續的基本要求，形成節約環保的空間格局、產業結構、生產方式、生活方式，推進環境保護與經濟發展的協調融合。廣大環保工作者要爭做生態文明、建設美麗中國的引領者和實踐者。

加強農村和生態環境保護重要性更進一步凸顯

隨著我們環境保護工作從污染防控管制和總量控制為重點向全面改善環境質量和風險防范為重點轉變，自然生態系統保護的重要性必然得到提升。在“十八大”報告中，對生態保護的要求和目標已經非常具體，大量內容都與生態環境保護直接相關，有許多業內已經呼吁多年，例如“要把資源消耗、環境損害、生態效益納入經濟社會發展評價體系”，“建立反映市場供求和資源稀缺程度、體現生態價值和代際補償的資源有償使用制度和生態補償制度”，“加強環境監管，健全生態環境保護責任追究制度和環境損害賠償制度”。有許多提法是根本性、關鍵性、制度性的內容。周部長在十八大會議期間答記者問時指出，當前和今后一個時期環保要抓好的五項重點工作中，就包括了要加大農村環境保護力度，讓重要生態系統休養生息，要抓好生態文明制度建設，建立體現生態文明建設要求的目標體系和考核辦法。這些都給農村和生態環境保護工作指明了努力方向。

農村和生態環境保護形勢不容樂觀，農村和生態環境監管急需加強。

經過不懈努力，生態環境局部地區生態退化的現象有所減緩，有的地區有所改善，個別工作領域有亮點，但生態系統仍呈現由結構性破壞向功能性缺失演變的態勢，生態安全形勢十分嚴峻，生物多樣性面臨嚴重威脅，生態系統仍不穩定，整體上生態環境惡化趨勢尚未扭轉。

隨著農村環境綜合整治的擴大和深入，部分問題村的污染問題得到解決，環境質量得到一定改善，但總體上看農村城鎮化、農業產業化，以及工業逐步向農村地區轉移，部分農村地區環境持續惡化，環境污染導致的問題還在不斷涌現，農村環境壓力持續加大。

農村環境牽涉面廣，基礎設施薄弱，環境管理滯后

農村環境與農村居民生活、生產環境，身體健康甚至生存狀況息息相關，影響到農村居民、城鎮居民的“米袋子”、“菜籃子”、“水缸子”的安全，是關系食品安全、飲水安全的社會性問題。農村環境問題已成為“三農”問題的重要內容。

以華北督查中心開展的兩項執法督查行動為例，可以大致了解一下農村環境管理的現狀。一個是對農村飲用水水源地保護的專項督查。華北督查中心對轄區內4省（市區）8市（區縣）的60個農村飲用水水源地環境管理情況進行了現場檢查，除4個水源地已經劃分保護區但未批復外，其余均沒有開展水源地保護區劃分工作﹔從提供監測報告的42個水源地水質監測結果來看，有17個水源地存在不同程度超標，佔總數40.5%，超標的項目包括氟化物、總硬度、錳、硝酸鹽、氨氮、總氮和總大腸菌群﹔基層環保部門對轄區內農村飲用水水源地的環保監管也非常薄弱，可概括為“三個說不清”：一是農村飲用水水源地數量及分布說不清，未開展基礎情況調查工作﹔二是水源地保護區或保護范圍內污染源說不清，未開展污染源和風險源排查工作，工業企業數量、排污口數量、生活污染源數量、農業源數量都不掌握﹔三是飲用水源水質情況說不清，63%的水源地在近三年內沒有開展過水質監測。可以說，大多數農村飲用水水源地環境監管還是空白，監管責任難以落實。

另一個例子是對畜禽養殖污染防治情況的專項督查。現場檢查了4省（市區）的14個旗縣區，這14個旗縣區均沒有劃定禁養區。畜禽養殖禁養區劃定工作滯后，不利於當地養殖行業在建設過程中進行合理選址和布局。現場檢查的63家養殖場（小區）中，隻有18家辦理了環評審批手續，佔總數的29%，僅7家辦理了環保驗收手續，佔總數的11%。從檢查情況看大多數養殖場（小區）規模都不大，但環境問題不少，污染治理資金投入不足，污染防治措施普遍不完善、不配套，隻有33%的養殖企業建有畜禽糞便無害化處理裝置， 80%以上企業畜禽糞便儲存場所非常簡陋，存在環境污染隱患，環保管理在畜禽養殖企業日常管理中還得不到重視，無環保人員、無環保制度是普遍現象。各級環保部門對畜禽養殖行業開展環境監管還不到位：一是開展時間較短，以不定期的專項行動為主，未形成日常監管機制﹔二是基層環保部門有限的人力、物力放在工業企業環境監察、排污費征收等方面，無暇顧及養殖業﹔三是面對環保部門的處罰和整改要求，寧可選擇停止生產，也極少有企業或農戶有能力或有意願投資數十萬、幾百萬元建設污染治理設施，形成法不責眾的局面，基層環保部門執法難度大，處罰難以到位。

生態安全形勢十分嚴峻，生態保護壓力逐步加大

我國水土流失面積達356萬平方公裡，年均土壤侵蝕量45億噸，荒漠面積264萬平方公裡﹔森林覆蓋率隻有全球水平的三分之二，90%以上的天然草場退化，草地生態承載力和生態功能下降﹔濕地開墾嚴重，天然濕地面積縮小明顯，湖泊干涸現象普遍，水體富營養化嚴重﹔多數河流開發利用過渡，生態用水明顯不足。自然生態系統破碎化嚴重，生態系統服務功能降低。生物多樣性下降趨勢尚未得到有效遏止，遺傳資源不斷喪失和流失，外來物種入侵問題突出，初步查明我國有500種左右外來入侵物種，每年造成的經濟損失超過千億。

隨著經濟增長、人口增長、資源能源消耗增長，以及人為活動干擾，生態環境保護的壓力還在持續不斷加大，產業布局、區域發展與資源環境承載力不匹配、不協調的矛盾依然突出，產業轉移、資源開發對部分生態脆弱地區可能產生新的生態破壞，人民群眾對生態服務需求的不斷提高，與生態服務功能不斷降低的矛盾不斷加劇。

為落實2012年全國自然生態保護工作會議精神，和部領導關於“創新工作機制、積極探索生態監察工作新模式”的要求，華北督查中心2012年對轄區內部分礦山開發集中區域，組織開展了礦山開發生態環境保護專項執法督查。通過這次行動發現了不少問題，尤其是礦山開發對生態環境的破壞問題。一是礦區開發缺規劃，除煤礦項目國家要求必須要納入規劃礦區，要進行礦區規劃環評，其余行業對是否要做規劃環評還沒有硬性要求，造成開發無序，大礦大上，小礦小上，蜂擁而上的局面，粗放型開發難以有效實施生態保護和恢復﹔二是環評執行打折扣，有的未按要求設置專門的排土場、棄渣場，有的煤礦實際產能超過環評的幾倍，有的進行資源整合后未重新環評，有的沒有按照環評要求採取邊生產邊恢復的生態治理方式，有的打著探礦、火區治理之名，卻行採礦之實，想方設法打擦邊球繞開環評﹔三是礦山生態監察還不到位，有的地區環保部門未將礦山項目納入監管范圍，有的把監管責任推到國土部門身上，難以保証礦山生態環境保護執法的頻次和力度﹔有的基層環保部門存在人力、經費、執法裝備嚴重不足的問題﹔在開展礦山監管的地方，普遍的情況是重視了對廢水、粉塵、鍋爐煙氣的治理和監管，忽視了對主要的生態環境影響的監管。四是經濟政策還未推廣，生態恢復治理保証金制度還在試行，生態補償制度也處於試點階段。山西省在這方面做了一些探索工作，實際效果也不錯，但是僅限於煤礦方面，對於非煤礦山還是空白。以上種種問題，造成礦山開發生態環境保護效果差強人意，監管機制、手段還極不完善。

農村和生態環境執法監管亟需加強

一是體現在監管工作開展少。目前自然生態保護的主要工作領域如農村環境連片整治、生物多樣性保護、生物安全、生態補償、生態示范創建、重要生態功能區保護等方面開展執法監管還比較少。從地方各級環保部門現狀看，生態環境保護綜合管理部門和環境監察部門沒有建立有效聯動機制，監察機構介入農村和生態環境保護監管的程度較低。從華北督查中心自身來講，2012年完成了環監局布置的湖庫型飲用水源地和畜禽養殖專項督查，自行組織開展了華北地區礦產資源開發生態環境保護督查以外，其他工作如農村環境連片整治督查、生態鄉鎮抽查和復核、生態示范創建技術評估等，隻能以參與和了解情況為主，督查中心尚未充分發揮“督查”的職能。

二是體現在監管職能弱。由於農村和生態環境監管涉及范圍廣泛，如資源開發、環境敏感區（包括自然保護區、重要生態功能保護區和生態脆弱區、飲用水源保護區、敏感水域等）、非污染型建設項目（包括水利水電、交通建設、油氣管線、旅游開發、高爾夫球場等）等，現場監管執法主體多，涉及農林牧漁、土地、礦產、海洋等行業，具有區域性、綜合性特點，導致的后果就是都管（各管一攤），又都不管（產生的綜合性問題沒有負責主體）。環保部門生態環境保護現場執法監管職能弱由此凸顯。以目前開展較多的自然保護區監管來說，全國各級別自然保護區總數為2541個，環保部門主管的僅為253個，佔比10%﹔而自然保護區內各種資源主管又涉及林業、農業、土地、礦產等多個行業，環保部門雖負有綜合管理之責，卻難行綜合管理之權。又比如對礦山開發的監管，地質災害治理、土地整治復墾等由國土部門負責監管﹔植被恢復、擋牆護坡、水土保持等水土流失防治由水利部門負責，礦產開發主要產生的生態破壞影響，環保部門難以有效監管。

三是體現在監管能力小。一是現場監管和執法內容多樣，既有污染因素又有非污染因素，既有點源又有面源，指標難量化、難考核。二是生態監測技術、生態經濟方法等執法手段還處於研究階段，還不能滿足現場監管即時、迅速的取証要求。三是執法人員普遍缺乏生態環境保護相關的專業技術知識。現場執法監管能力小既是現狀問題，也是導致農村和生態環境監察開展不力的原因。

圍繞重點謀劃思路，創新督查工作方式，推動華北地區農村和生態環境保護。

如何開展具體督查工作？筆者認為要遵守以下幾個原則：一是環境監管服務於環境保護綜合管理的原則。督查工作不能脫離環保綜合管理，不能為督查而督查，為監察而監察，而是通過督查促進地方提高環保水平和環保意識，幫助地方解決環保問題﹔二是堅持有所為、有所不為的工作原則。整體來說，環保監管隊伍能力、精力都還有限，譬如在生物多樣性保護、土壤環境保護等領域，客觀的講以目前的條件環境督查、監察還很難開展實質性的工作，應重點突破，以點帶面﹔三是堅持創新，創造性開展工作的原則。農村和生態環境保護受重視、成為熱點是近幾年的事情，工作基礎還很薄弱，沒有成熟的經驗可供借鑒，需要解放思想，拓寬思路，尊重地方的首創精神。

圍繞重點領域 ，做好監管服務

農村環境保護方面，應該圍繞“以獎促治”、“以創促治”、“以考促治”、“以減促治”四輪驅動，環境監管及時介入，保障資金、項目取得實際效果，發揮環境效益。農村環境保護起步時間不長，有其特殊性，目前來講還是以政府投入為主，比如四輪驅動均是政府投入佔主導。農村環境監察隻有個別地區做了一點嘗試性的工作，因此要分清主次，利用有限的力量先把政府投入的這部分管起來。

對於自然生態環境保護，應圍繞自然保護區、生態示范區創建、重要資源開發領域，以及生態旅游領域的監管來開展工作。而對於具體地區來說還要結合當地產業、區域特點，選擇重點領域開展工作。

強化聯合監管，注重實際效果

強化聯合監管，就是要發揮各級監察機構協同作用，發揮督查中心對地方政府、環保部門落實國家環保法律法規政策情況的督查作用，督查中心與地方環保部門共同發力，最大程度的發揮政府的主導作用推動工作開展。

一是結合《關於全國農村和生態環境監察工作的指導意見》的貫徹實施，明確各級環境監察機構在農村和生態環境監察領域的具體職責，制定有關環境監管制度，相關職責劃分及監管制度要通報督查中心。

二是針對轄區內突出的農村和生態環境問題，由督查中心報請環保部后牽頭組織，開展督查中心與地方環保部門聯合開展的專項聯查行動。可以採用地方派員與督查中心共同組成檢查組，或者跨省交叉執法的方式。

三是各省級環保部門把年度的農村和生態環境保護專項執法行動有關計劃和方案通報督查中心，督查中心視情況參加。這既是督查中心了解各地開展工作的方式，也是聯合開展工作的一種形式，能夠體現督查中心“監督、檢查、協調、服務”的工作定位和職能。

明確工作重點，推動執法監察

根據督查中心定位，側重於對各地政府和環保部門對農村和生態保護政策法規落實情況進行執法督查。

一是農村連片整治及目標責任制考核開展情況督查。對華北轄區內“以獎促治”項目實施效果，農村環境連片整治試點地區，農村環境目標責任制考核試點地區有關工作開展情況進行督查。

二是開展農村環境保護工作落實情況督查。根據《關於進一步加強農村環境保護工作的意見》（環發[2011]29號）所列工作重點，對轄區內各級政府和環保部門推進落實農村環境保護工作有關情況，如“十二五”農村環保規劃編制、農村環境執法、監測、宣傳“三下鄉”、畜禽養殖業環境保護、農村飲用水水源地保護、生活污水治理、生活垃圾處理等方面，結合各地實際選擇性的開展重點督查。

三是《關於全國農村和生態環境監察工作的指導意見》（環發[2012]146號）落實情況督查。指導意見於2012年底正式發布實施，對各級環保部門包括督查中心在內的具體分工與職責提出了具體要求，是當前開展農村和生態環境監察工作的指南和規范。適時對轄區內各級環保部門貫徹實施此指導意見的情況進行督查。

四是礦產資源開發生態環境保護督查。繼續開展華北地區礦產資源開發生態環境保護專項督查。採取與省級環保部門聯合督查檢查的方式，並試點結合衛星遙感技術，探索礦產資源開發生態環境監管的新方法。

五是國家級自然保護區專項督查。與衛星中心協調，調度2011-2012年專項檢查中存在違法行為的國家級自然保護區相關信息，組織華北地區自然保護區專項督查工作。

“十八大”報告進一步明確了農村和生態環境保護工作的地位，明確了工作方向和重點。華北督查中心將積極發揮職能，認真謀劃，統籌協調，扎實推進農村和生態環境保護工作，助力華北地區生態文明建設更好更快發展。