中共中央辦公廳、國務院辦公廳關於進一步穩定和完善農村土地承包關系的通知

　　當前，農村的土地承包關系總體上是穩定的。各地區貫徹落實中央關於延長土地承包期的政策，做了大量工作，保持了黨的農村基本政策的連續性和穩定性，有效地保護和調動了農民的積極性。但是，在土地承包政策的具體執行過程中，也出現了一些值得注意的問題。有的地方在第一輪承包到期后沒有及時開展延長土地承包期的工作﹔有的地方隨意改變土地承包關系，以各種名義強行收回農民的一部分承包地，重新高價發包，加重農民負擔﹔有的地方在實行土地適度規模經營過程中，違背農民意願，搞強迫命令，引起群眾不滿。盡管這些問題發生在少數地方，屬於局部性、苗頭性的，但必須高度重視，認真加以解決。根據黨中央、國務院的指示，現作如下通知：
　　一、切實提高對穩定農村土地承包關系重要性的認識。我國農村人多地少，大部分地區經濟還比較落后，在相當長的時期，土地不僅是農民的基本生產資料，而且是農民最主要的生活來源。以家庭聯產承包為主的責任制和統分結合的雙層經營體制，是我國農村經濟的一項基本制度。穩定土地承包關系，是黨的農村政策的核心內容。做好延長土地承包期的工作，直接關系到億萬農民的生產積極性，關系到農村經濟的發展和農村社會的穩定。各級黨委和政府要充分認識穩定土地承包關系的重大意義，全面、准確地理解中央制定的土地承包政策，堅決貫徹執行，切實保護和發揮好農民的積極性，進一步發展農業和農村的好形勢。
　　二、認真做好延長土地承包期的工作。在第一輪土地承包即將到期之前，中央就明確宣布，土地承包期再延長30年不變，營造林地和“四荒”地治理等開發性生產的承包期可以更長，並對土地使用權的流轉制度作出了具體的規定。各地區一定要按照中央的政策規定執行。在具體工作中，必須明確以下幾點：
　　(一)在第一輪土地承包到期后，土地承包期再延長30年，指的是家庭土地承包經營的期限。集體土地實行家庭聯產承包制度，是一項長期不變的政策。
　　(二)土地承包期再延長30年，是在第一輪土地承包的基礎上進行的。開展延長土地承包期工作，要使絕大多數農戶原有的承包土地繼續保持穩定。不能將原來的承包地打亂重新發包，更不能隨意打破原生產隊土地所有權的界限，在全村范圍內平均承包。已經做了延長土地承包期工作的地方，承包期限不足30年的，要延長到30年。
　　(三)承包土地“大穩定、小調整”的前提是穩定。“大穩定、小調整”是指在堅持上述第二條原則的前提下，根據實際需要，在個別農戶之間小范圍適當調整。做好“小調整”工作還應堅持以下幾條原則：
　　一是“小調整”隻限於人地矛盾突出的個別農戶，不能對所有農戶進行普遍調整﹔
　　二是不得利用“小調整”提高承包費，增加農民負擔﹔
　　三是“小調整”的方案要經村民大會或村民代表大會三分之二以上成員同意，並報鄉(鎮)人民政府和縣(市、區)人民政府主管部門審批﹔四是絕不能用行政命令的辦法硬性規定在全村范圍內幾年重新調整一次承包地。
　　(四)延長土地承包期后，鄉(鎮)人民政府農業承包合同主管部門要及時向農戶頒發由縣或縣級以上人民政府統一印制的土地承包經營權証書。
　　三、認真整頓“兩田制”。八十年代中期以來，一些地方搞“兩田制”，把土地分為“口糧田”和“責任田”，主要是為了解決負擔不均和完成農產品定購任務難等問題。但在具體執行過程中，也出現了一些問題。有些地方搞的“兩田制”實際上成了收回農民承包地、變相增加農民負擔和強制推行規模經營的一種手段。中央不提倡實行“兩田制”。沒有實行“兩田制”的地方不要再搞，已經實行的必須按中央的土地承包政策認真進行整頓。
　　(一)對原來為了平衡農戶負擔而實行的“動帳不動地”形式的“兩田制”，無論是“口糧田”還是“責任田”，承包權都必須到戶，並明確30年不變，不能把“責任田”的承包期定得很短，隨意進行調整。
　　(二)對隨意提高土地承包費，收回部分承包地高價發包，或脫離實際用行政命令的辦法搞規模經營而強行從農戶手中收回“責任田”等做法，要堅決予以糾正。農民要求退回的，應退還給農民承包經營。糾正的具體辦法要穩妥，由鄉(鎮)人民政府經過深入細致的調查研究，充分聽取各方意見后提出，一般問題報縣(市、區)人民政府審批，重大問題報省、自治區、直轄市人民政府審批。方案審批后，由縣(市、區)人民政府主管部門和鄉(鎮)人民政府共同組織實施。
　　(三)少數經濟發達地區，農民自願將部分“責任田”的使用權有償轉讓或交給集體實行適度規模經營，這屬於土地使用權正常流轉的范圍，應當允許。但必須明確農戶對集體土地的承包權利不變，使用權的流轉要建立在農民自願、有償的基礎之上，不得搞強迫命令和平調。
　　四、嚴格控制和管理“機動地”。在延長土地承包期的過程中，一些地方為了增加鄉、村集體收入，隨意擴大“機動地”的比例，損害了農民群眾的利益。因此，對預留“機動地”必須嚴格控制。目前尚未留有“機動地”的地方，原則上都不應留“機動地”。今后解決人地關系的矛盾，可按“大穩定、小調整”的原則在農戶之間進行個別調整。目前已留有“機動地”的地方，必須將“機動地”嚴格控制在耕地總面積5%的限額之內，並嚴格用於解決人地矛盾，超過的部分應按公平合理的原則分包到戶。
　　五、嚴格加強對土地承包費的管理。延長土地承包期和進行必要的“小調整”，不得隨意提高承包費，變相加重農民負擔。除工副業、果園、魚塘、“四荒”等實行專業承包和招標承包的項目外，其它土地，無論是“口糧田”、“責任田”、“經濟田”，還是“機動地”，其承包費都必須納入農民上交的村提留鄉統籌費的范圍，按中央關於減輕農民負擔的有關規定嚴格管理。
　　六、加強對農村土地承包工作的領導。鑒於絕大多數地方第一輪土地承包將在今明兩年到期，各地區要將延長土地承包期工作作為近期農業和農村工作的一個重點，認真抓好。各級黨委和政府要按照中央的政策規定，在充分考慮農時季節和保証農業生產正常進行的前提下，結合當地的實際情況，認真做好新一輪土地承包工作。各地區制定的關於土地承包問題的政策性文件，都要報上級黨委和政府主管部門備案。已經開展延長土地承包期工作的地方，要進行一次普遍檢查，對不符合本通知規定的做法，要堅決予以糾正。尚未開展延長土地承包期工作的地方，要做好政策宣傳和干部培訓工作，加強具體指導。各地區要充實加強農村土地承包管理部門的力量，充分發揮他們的作用。要重視農村土地承包關系問題的調查研究，及時發現新問題，研究新情況，總結新經驗，逐步形成更加完善、規范的土地承包管理制度和管理辦法。
　　為了穩定黨在農村的基本政策，長期堅持並不斷完善以家庭聯產承包為主的責任制和統分結合的雙層經營體制，各地區在實際工作中要注意處理好以下幾個重要關系：
　　第一，要處理好穩定土地承包與發展壯大集體經濟的關系。任何時候都要堅持發展壯大集體經濟實力。但發展壯大集體經濟實力，不能在農民的承包地上打主意，更不能把農民的承包地收回來歸大堆。要積極尋求新的經濟發展門路，培育新的經濟增長點，通過清理並管好用好集體的資產、財務，開發新的農業資源，根據市場需要和資金可能發展農產品加工、儲存、運輸和銷售，開展對農戶的生產、技術服務等途徑逐步增加集體經濟積累，壯大鄉、村集體經濟實力。
　　第二，要處理好農戶承包經營與發展適度規模經營的關系。人多地少是我們的基本國情，農業勞動力隻有大規模轉移到二、三產業后，才有可能逐步發展土地的規模經營，而這種條件在現階段的絕大多數農村還並不具備，因此，決不能不顧客觀條件和農民意願，用行政命令的辦法強制推行土地規模經營。從我國的國情出發，實現適度規模經營，適應性廣泛而又可行的途徑是，在不改變農戶承包經營的基礎上，通過發展農工貿一體化的產業化經營，來實現農業生產的專業化、社會化，以取得規模效益。發展農工貿一體化的產業化經營，既鞏固充實發展了家庭承包經營，又使農戶分散的經營納入了社會化大生產的軌道，是我國農業逐步實現現代化的一條重要途徑。
　　第三，要處理好大規模土地整治和農民家庭承包經營的關系。一些地方為了改善生產條件、發展農業生產，開展了大規模的土地整治，包括興修農田水利設施、建設基本農田、改土、圍墾、治沙、建設大面積豐產田、搞小流域綜合治理等，使耕地面積擴大了、連片了，便於大規模機械化作業。但生產的基礎仍然應當是分戶承包、家庭經營，集體主要是在土地整治中發揮統一組織、在生產中發揮統一服務的作用。家庭經營與集體經濟組織的統一服務相結合，可以在農業生產的開發建設中更好地發揮作用。
　　以上通知，各地區要認真貫徹。貫徹執行情況，由各省、自治區、直轄市黨委和人民政府向黨中央、國務院寫出書面報告。