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局級官員落馬敲響懲防立法腐敗警鐘
江偉 
2008年11月04日10:24   來源:《檢察日報》
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  在諸多的腐敗行徑中,立法腐敗悄然顯現。近來數位司局級官員因涉嫌立法腐敗,或被“雙規”,或被刑拘,向人們敲響了懲治和預防立法腐敗的警鐘。

  立法腐敗比用人腐敗危害更甚

  立法腐敗不同於一般的腐敗行為,它既有一般腐敗案件的普遍特征,又有其自身的特點。

  首先,立法腐敗者大都是具有專業水平的官員。早期的有些貪腐者是不懂法、不明紀而犯法違紀,之后的有些貪腐者是懂法明紀而犯法違紀。市場經濟發展到今天,某些貪腐官員已具有很高的學歷,並在本行業中已成為行家裡手,甚至具備了專家水准,他們不但懂法,而且堪稱專業高手。他們利用獨當一面的法學專業知識在立法領域開后門、留后路,掩耳盜鈴地將腐敗浸潤到立法的某些隱晦的、不易被常人察覺的層面。

  其次,立法腐敗者大都是在關鍵部門或要害部門的官員。這些立法上的貪腐者多是佔據大量信息,擁有統攝某一行業的巨大平台,具有某一領域的法律、法規、規章的擬訂或解釋權力的人。在擬訂和解釋法律、法規、規章時,他們往往採取對下壟斷、屏蔽流程和信息,對上利用程序或環節的疏漏蒙混過關等多種方式使法條出現漏洞。

  再次,現在的某些貪腐者走出了純粹的權力部門,步入立法領域。此前的貪腐多是高發於有職權的群體中,更確切地說是多發於有實權的群體中,往往更常見於執法層面。立法層面在過去看似清水衙門,腐敗幾率甚低,經常被人忽視。但現今的立法腐敗打破了人們過往的觀念,使腐敗以更隱蔽的方式走向立法領域。

  最后,立法腐敗涉及面更廣,危害更大。法律、法規、規章所涉及的領域都將為其覆蓋,而該領域的守法者的權益將受到不同程度的剝蝕。過去用人上的腐敗往往被視為深層面的腐敗,而今立法腐敗的危害則有過之而無不及。貪腐者以冠冕堂皇的手段從立法源頭到執法、守法的深處為所欲為地腐蝕國家機器,侵害公民利益。

  懲治和預防立法腐敗的對策

  立法腐敗危害之深、負面影響之廣,警示我們認真借鑒國外經驗,深入研究我們的懲防對策。西方發達國家在不同程度上都存在著利益集團游說立法者,並造成立法有可能失衡的狀況。為此,許多國家先后制定法律法規以防止這種現象發生。以美國為例,美國議會通過《游說信息披露法》以及《外國代理人登記法案》、《聯邦院外活動管理法》和《院外活動公開法》等法律法規對立法游說行為進行規制。這些法律要求游說立法的信息必須公開化,游說者和議員雙方都要隨時披露信息,游說行為要暴晒於陽光之下,否則將予以不同程度的高額罰款。同時,禁止一些游說集團或個人使用不正當的手段,甚至以政治捐款為名對立法者進行誘惑。西方國家不但非常注重對立法成型的過程與程序的監控和限制,而且對立法者本人以及家屬的監督甚是嚴格,同時加強對利益集團的行為規范。

  在我國,2000年3月15日第九屆全國人民代表大會第三次會議通過的《立法法》,對立法權限、立法程序、法律解釋以及行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、部門規章都有明確規定。這些規定對於我國立法體系的發展和完善起到了重要的保障作用。但由於市場多元化、利益格局多元化等一系列新情況和新問題的出現,尤其是針對近年來部門立法中所顯露的公共權力部門化,部門權力利益化,部門利益政策化、法律化的狀況,針對某些核心部門中的某些腐敗分子開立法后門,預留法律漏洞為一己牟利的違法亂紀行為,需要我們從觀念層面以及制度層面加強調研、提出建議並加以解決。

  第一,從觀念上,要有從立法的角度主動捍衛國家政治、經濟、文化疆域的觀念。現在某些外資利益集團對中國的利益沖擊很大,甚至侵蝕中國的利益。他們用不規則的手段從立法入手獲取利益,我們需要強化國家利益的理念,進而將此理念推進到立法工作中。

  第二,建立和完善嚴密的立法、執法和司法的監督配套體系。如法規、規章的提交、審議、通過都需要相關利益或責任部門,甚至與相關利益或責任部門的利益對立或不同的部門以及中立的第三方提交相關的參與意見,以確保法規、規章的完善性和操作中的縝密性。否則在提交、審議或通過等程序中出現信息不對稱的情況,一旦法規、規章通過,相關的利害部門很難從立法的角度維護自身應有的權利。一部法規隻有在相關利益或責任部門,甚至與相關利益或責任部門對立或不同的部門以及中立的第三方等多方的參與下,才能凸現法規衡平性、全面性、兼顧性、公正性和公平性。

  第三,要剪斷立法貪腐者的利益鏈條。某些貪腐的官員在法律成型中走后門,通過制定、解釋法規問題來探點法律空隙,從而實現權力尋租。這一現象反映出當今腐敗的專業水准的提高,從而要求我們反腐敗的水准隨之提高,要求我們以更加嚴肅的態度和更加嚴密的手段控制立法者及其家屬,盡量限制其以個人身份參與或滲透到執法、司政等環節中,防止他們形成利益鏈條和腐敗網絡。

  第四,立法者對其參與制定

  的法規,在法規的有效期實行“終身負責制”。法規在實施過程中的不足需要不斷修改和完善,但對於蓄意在立法過程中留后路的立法貪腐者,要加強監控力度,以便對其的消極和負面的影響降到最低程度。

  第五,對法規成型中需要表達權利的利益相關方以及利益個體,對其表達利益、權利的程序需要建章立制。諸如對其表達權利的范疇、過程和方式等要嚴格規范,嚴禁不軌者以不正當手段游說。

  從依法治國的高度看,立法腐敗是各種腐敗中最嚴重的腐敗。隻有將立法的全過程進一步陽光化、公正化和嚴密化,隻有及時地、有效地採取措施,才能杜絕立法中難以解決的問題。

  (作者系中共北京市委黨校黨史黨建部副教授、博士,北京黨建基地研究員)
(責任編輯:鄭光魁)

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