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中共中央書記處組織沿革與功能變遷

李林  2011年06月01日08:51


  提要:中央書記處是中共中央領導體制的重要組成部分。在中國共產黨領導革命、建設和改革的歷程中,中央書記處先后作為中央最高決策和領導機構、中央日常工作機構、中央辦事機構,發揮了不可或缺的作用和影響。對各個時期中央書記處的組織沿革進行考察和梳理,比較其功能和運作方式的變遷及特點,從中得到有益的借鑒,具有一定的現實意義。關鍵詞:中共中央書記處;組織沿革;功能變遷

  中央書記處是中共中央領導體制的重要組成部分,其組織和功能的變遷,從一個側面反映了中央領導機構歷史演進的概況,清晰地呈現出中共中央組織和領導體制日益民主化和制度化的發展進程。

  一、1934-1945年:中央書記處從設立到完全替代中央政治局常委會


  “書記處”在黨內文獻中很早就曾出現過,在中共一大后給共產國際的報告中稱“選舉了三位同志組成書記處,又選出了組織部和宣傳委員會。”[1]這時所說“書記處”、“組織部”等,可能是中共在成立之初試圖參照俄共(布)領導體制,把自身尚不明確的領導機構與之對應。

  關於中央書記處設立的確切時間,經過一些研究者考証,基本認定是1934年1月中共六屆五中全會設立。由此到遵義會議前后的一年多時間,文獻中鮮有政治局常委會記錄,而以書記處會議和以其名義發布的文件居多。文獻中所稱“中央書記處書記”與“中央政治局常委”其實指向相同,而書記處發布的文件顯然都具有最高效力。如遵義會議增選毛澤東為中央政治局常委,即中央書記處書記[2]。一般認為,當時中央書記處事實上就是中央政治局常委會。

  隨著長征途中環境的變化,從1935年4月至1936年6月,文獻所記載政治局及常委會的會議明顯增加,而鮮有書記處活動的記錄。這並不意味書記處取消了,恰恰說明黨內習慣性地把書記處等同於政治局常委會,而正是在對外交往中書記處才又重新出現。中共中央書記處於1936年6月16日致電中共駐共產國際代表團[3],此后其活動日益頻繁,以其名義發布的文件、電文大量增多。但政治局、常委會經常有會議記錄,而書記處卻仍然幾乎沒有。這表明,書記處在恢復之初,還是隻有“虛名”,其人員、機構、活動等均沒有實際地體現。以書記處名義進行的活動主要包括:處理中央日常工作,特別是黨內的組織、宣傳等事務﹔與聯共(布)特別是與共產國際的聯絡﹔發布中央給各部門和地方黨組織及其負責人的指示、電報、通知等。書記處正是以政治局及其常委會的決策活動為基礎和依據,履行執行性功能,即執行政治局及其常委會的決定,並處理中央日常事務。

  書記處由“虛”到“實”變化的重要“節點”是1937年12月的中共中央政治局會議。這次會議“明確中央常委由張聞天、毛澤東、王明、康生、陳雲、周恩來、張國燾、博古、項英九人組成,並增補王明、陳雲、康生為中央書記處書記。”[4]此后,既有中央政治局常委會,又有書記處,機構並存,人員重合,職權一致。二位一體的機構在形式上“內外有別”,政治局常委會進行會議和決策,對外發布則多以書記處名義。當然,這種界限后來也逐漸模糊。

  1938年9月至11月召開的中共六屆六中(擴大)全會,是黨的組織和建設歷程上的一次重要會議。全會通過《關於中央委員會工作規則與紀律的決定》[5],其中規定了中央書記處的性質和工作,卻未再提及政治局常委會,即以中央書記處取代常委會在黨的文件中明確下來。這個《決定》是繼中共三大《中央執行委員會組織法》后,制定的中央委員會、特別是政治局與書記處的工作法則與紀律要求,比較明確和具體,很多規定一直沿用。就中央書記處而言,它“須完全執行政治局的決議”,向政治局報告工作,對其負責﹔其任務和職能是辦理中央委員會之組織性質和執行性質的日常工作,並負責召集政治局會議,准備政治局會議須討論的問題。書記處及其成員分管各部門、各地方的工作,審查和批准人事任免、重要文件發布,在各部門各地方之間還具有協調功能﹔基本工作規則主要有定期開會(每星期最少須開會一次,后規定為“每周一次,星期三為例會”)、民主集中制和保密原則等。六屆六中全會實際上以書記處替代了政治局常委會,但替代仍不穩定。1941和1943年進行了兩次重大的組織調整和功能轉變。

  1941年8月中共中央政治局會議決定將中央組織機構作相應變動,與書記處有關的主要有:第一,建立中央書記處工作會議,擴大書記處的工作班子。由毛澤東、任弼時、王稼祥、王明、張聞天、陳雲和凱豐7位政治局委員組成書記處工作會議,開會時毛澤東、任弼時、王稼祥三人必須出席。中央書記處工作會議實際上負責中央的日常工作。第二,決定由任弼時擔任中共中央秘書長,書記處及政治局的會議議程由秘書長負責提出。中央書記處工作會議暫定每周開兩次會,對中央政治局負責。由於其成員基本上是中央各部委負責人,因而相當於中央各部委的聯席會議。

  鑒於以上情況,1943年3月的兩次政治局會議,決定進一步精簡機構,加強領導力量,通過了《關於中央機構調整及精簡的決定》,進一步明確:中央政治局領導全黨工作,有權決定一切重大問題。書記處是根據政治局所決定的方針處理日常工作的辦事機關,在組織上服從政治局,向政治局報告工作,但在政治局方針下有權處理和決定一切日常性質的問題。書記處的經常業務是:准備政治局會議的日程和應討論問題的材料,負責組織政治局決議的執行並檢查其執行情況,在政治局的方針之下負責辦理和決定日常工作問題。在政治局和書記處之下,設立宣傳委員會和組織委員會,書記處直接或經過它們管理中央各部門的工作。各地區直接向中央書記處匯報工作。書記處由毛澤東、劉少奇、任弼時三人組成,毛澤東為主席,會議不固定,隨時由主席召集之,會議中所討論的問題,主席有最后決定權。

  這次調整和精簡,正式從組織上確立了毛澤東的核心領導地位,在規范和強化政治局領導全黨工作的同時,中央書記處的地位和職能也得到明確和加強,實現了中央政治局和書記處對全黨工作的一元化領導,增強了領導效能。調整中規定主席有最后決定權,雖然在當時環境下有必要性,但客觀上不利於民主集中制和集體領導原則。

  二、1945-1956年:作為中央最高決策和領導機構的中央書記處


  在戰爭條件下,中共六屆七中全會從1944年5月至1945年4月斷斷續續在延安進行。毛澤東、朱德、劉少奇、周恩來、任弼時組成主席團,在全會期間負責處理中央常務工作和七大的籌備工作,原書記處和政治局停止履行職權。1945年6月,中共七大通過的黨章正式取消了有關政治局常委會的規定而代之以書記處,並規定由中央委員會全體會議選舉中央政治局與中央書記處,選舉中央委員會主席一人(同時即為中央政治局主席與中央書記處主席)。中央政治局是黨的中央指導機關,指導黨的一切工作。中央書記處在中央政治局決議之下處理中央日常工作。七大選舉毛澤東、朱德、劉少奇、周恩來、任弼時為中央書記處書記,即“五大書記”,毛澤東為主席。

  中共七大后,中央書記處作為中央最高領導和決策機構,統領黨政軍各方面工作,一直持續到中共八大。其間,只是隨著革命形勢變化相應進行了一些人員調整。1945年8月23日,中共中央政治局擴大會議決定,在毛澤東赴重慶談判期間,由劉少奇代理中共中央主席,並增補陳雲、彭真為書記處候補書記,在延安建立劉少奇、朱德、任弼時和陳雲、彭真五人組成的領導核心。不久,中央又派遣彭真、陳雲等赴東北工作(候補書記身份一直予以保留)。9月19日,中共中央政治局會議決定,在工作緊張時期內,由中央書記處、中央主席及代主席行使政治局職權。毛澤東回到延安后,書記處組織和活動基本恢復,但由於戰爭和人員流動,未能進一步規范。

  在解放戰爭期間,中央書記處經歷了分散活動的嚴峻考驗。1947年3月,中央領導機關從延安轉移,在隨后一年多時間裡,五位書記分頭行動。毛澤東、周恩來、任弼時率中央機關和解放軍總部留在陝北,主持中央工作﹔由劉少奇、朱德、董必武等組成中央工委,以劉少奇為書記,轉移到晉冀等地,進行中央委托的工作。直到1948年4 月30日至5月7日,在河北阜平縣城南庄召開書記處擴大會議,五位書記從延安分散以后再度重聚。5月27日,毛澤東到西柏坡與其他四位書記會合,恢復了黨中央中樞機構的完整,書記處、中央主席及代主席行使政治局職權的使命即告結束,中央工委所承擔的任務也已完成。

  建國初期,為保持中央領導層的連續性和相對穩定,加強領導力量,書記處進行了一些的人員更替和補充。任弼時從1949年4月起就因病休養,后又赴蘇聯治病,中共七屆三中全會批准陳雲代理中央書記處書記。任弼時逝世后,陳雲正式遞補為書記處書記。在這一時期,彭真作為候補書記,以及陸續調到中央的高崗、鄧小平、薄一波等都參與了書記處的工作。

  在黨中央逐步加強中央機構、健全領導體制的過程中,書記處也在調整中發展規范,其工作和會議逐步制度化。據薄一波回憶,他列席書記處會議后的“開始一段,書記處的會是在香山開的,並不定時。1949年6月以后,毛主席、黨中央搬進中南海,書記處會議大都在頤年堂開,有時也在毛主席的居處菊香書屋開。會議每周一次。”1953年4月28日,中央作出《關於中央目前工作方式的決定》:“為了集體地和迅速地處理各項重要問題,決定每星期舉行兩次中央政治局會議和兩次書記處擴大會議”,但后來可能又有所變化。據楊尚昆回憶,1955年1月19日“開書記處會議,規定今后政治局會議定在每周星期一,書記處會議定星期三”。1955年初,書記處曾設立4個辦公室,分管黨的系統及公交、農林、群團各系統。1956年,中央相繼設立財政貿易工作部和工業工作部、交通工作部,書記處4個辦公室即陸續撤銷。

  三、1956-1966年:作為處理中央日常工作、處於一線的中央書記處


  中共中央加強書記處的會議和工作制度化的努力,促成了中央秘書長會議工作制度的建立。黨內曾長期設置中央秘書長。從1941年8月起,任弼時任中央秘書長,在書記處和政治局領導下,協助處理中央日常工作。任弼時去世后,劉少奇曾兼任該職,但實際上隻有楊尚昆以中央副秘書長兼中央辦公廳主任,承擔中央機關日常行政事務的管理工作。

  為適應日益繁重的中央日常工作需要,1954年4月27日,中共中央政治局擴大會議決定設立中央秘書長、副秘書長,建立秘書長會議制度,任命鄧小平為秘書長,李富春、楊尚昆、譚震林、馬明方、宋任窮、劉瀾濤、林楓、李雪峰、胡喬木等為副秘書長,組成秘書長工作會議,“代中共中央處理日常工作”,以減輕書記處的負擔,具體負責協助中央政治局(書記處)研究處理黨和群眾工作方面的日常事務,以及政治局(書記處)交議或交辦的其他事項。中央秘書長會議保持了定期碰頭議事的工作機制,中央決定的許多重大事項,大都先經秘書長會議研究討論,提出方案或擬出決定草案,再交中央審議通過。中央秘書長會議還承擔了中共八大各項籌備和組織工作。由於中央秘書長會議的大多數成員同時也是修改黨章和修改黨章報告起草委員會的成員,所以兩者常被等同,稱作修改黨章小組會議。他們很多人在八屆一中全會上當選為新的書記處成員。中央秘書長會議工作制度是從原來作為政治局常委會的書記處向八大后新的書記處的過渡形式。

  中共八大是黨在全面執政條件下召開的第一次全國代表大會。黨自身的狀況、面對的國內外環境都已發生巨大變化,尤其是所承擔的工作和任務更加繁重艱巨。八大對黨的組織和領導體制進行了重大調整。最重要的變化就是重新設立中央政治局常委會替代原來的書記處,或者說是把原中央書記處改為政治局常委會,而將過渡形式的秘書長工作會議延伸為處理中央日常工作的新的中央書記處,並設立由中央秘書長過渡而來的中央委員會總書記領導書記處,從而使中央領導機構更加合理和規范,確定了中央領導體制制度化的基本架構。八大通過的黨章規定,中央委員會全體會議選舉中央政治局及其常委會、中央書記處,並且選舉中央委員會主席一人、副主席若干人和總書記一人。中央書記處在中央政治局及其常委會領導之下,處理中央日常工作。

  八屆一中全會選舉產生了中央書記處組成人員。總書記:鄧小平﹔書記:鄧小平、彭真、王稼祥、譚震林、譚政、黃克誠、李雪峰﹔候補書記:劉瀾濤、楊尚昆、胡喬木。其中鄧小平、彭真分別為政治局常委和委員。10名成員中有6位是原來的正、副秘書長,鄧小平則從秘書長轉任總書記,直接領導書記處工作。當時,書記處、政治局、常委的平均年齡分別為50.2歲、57.1歲、58.7歲,書記處顯然是年富力強的工作班子。

  1956-1966年期間,黨沒有召開正式的全國代表大會(1958年曾召開八大二次會議)。書記處負責處理中央日常工作,承擔了大量具體事務,在黨和國家政治生活中發揮了重要領導作用。在此過程中,書記處也發生了一系列人事、職能和地位的變動。

  1958年5月,中共八屆五中全會增選李富春和李先念為書記處書記。6月,中央成立財經、政法、外事、科學、文教等領導小組,陳雲、彭真、王稼祥、聶榮臻、陸定一任各組組長,並規定“這些小組是黨中央的,直隸中央政治局和書記處,向它們直接做報告”,在組織上賦予書記處更大的權力。彭真、王稼祥當時即為書記處成員。1962年9月,中共八屆十中全會增選陸定一、康生、羅瑞卿為書記處書記,撤銷黃克誠、譚政的書記處書記職務。此后,黨的工作中“左”的錯誤進一步發展,鄧小平及其領導的中央書記處進行了某種程度的抵制,令毛澤東感到不滿,被批評為“獨立王國”[6]。1966年5月4日至26日召開的中央政治局擴大會議批判了彭真、羅瑞卿、陸定一、楊尚昆的“錯誤”,並決定:停止四人的書記處書記和候補書記職務﹔調陶鑄擔任書記處常務書記,並兼任中央宣傳部部長﹔調葉劍英擔任書記處書記,並兼任中央軍委秘書長。隨后,8月召開的中共八屆十一中全會改組了包括書記處在內的中央領導機構。鄧小平不再作為總書記主持中央日常工作﹔撤銷彭、羅、陸、楊的書記處書記和候補書記職務﹔追認關於陶鑄、葉劍英任職的決定﹔並補選謝富治、劉寧一為書記處書記。至此,1956年所產生的書記處人員構成基本完全變化了。

  “文革”發生之初,經過改組調整,以陶鑄為首的中央書記處還短暫地繼續履行中央日常工作機構的職能,但已受到嚴重干擾,鄧小平和陶鑄先后被打倒,書記處大部分成員遭到誣陷和迫害,書記處的權力逐漸被“中央文革小組”攫取。一般認為,1967年2月后,“中央文革小組”取代了中央書記處。在1967年11月30日[7]之前,康生、葉劍英、劉寧一三人還曾以書記處書記身份被《人民日報》報道過數次,此后就再沒有報道。但中央從未以正式文件或其他指令方式取消書記處。直至1969年中共九大通過的黨章中,不再有關於書記處的條文,中共十大和十一大黨章及其他文件均未重提,從而在近13年的時間內,撤消了中央書記處。

  1956年前后,以新舊書記處調整為中心的黨中央領導體制改革,是對蘇聯領導體制借鑒和發展的結果,也是“以蘇為鑒”進行改革嘗試和探索道路的重要內容。主要借鑒是改書記處為中央日常工作機構,而設立黨主席——總書記的二元體制是尚無先例的制度創新,是探索中國特色黨政領導體制的重要成果。1956-1966年,中央書記處的功能及其運行方式呈現以下一些特點。

  第一,作為一線領導機構,全面負責處理中央日常工作,具有執行性、事務性的基本功能。按照黨章規定,中央書記處在政治局領導下,全面負責處理中央日常工作。在八大前,毛澤東提出要設一個書記處,很多事情要在那裡處理,在那裡提出議案。[8]鄧小平也曾“向毛主席提出,書記處還是作為政治局的辦事機構,負責對軍隊和國務院的文件承送。毛澤東則強調書記處是黨中央的辦事機構,什麼事都要管,中央的事都由你們做,發文用中央名義。對承辦軍隊和國務院的文件,一般按照小平同志的意見轉出去。書記處要管黨政軍各方面的工作,面很寬[9]。書記處負責的事務有:討論和確定提交中央召開的省市委書記會、國務院及其各部門召開的全國會議等重要會議的主要議題﹔討論和擬定國民經濟年度計劃、季度安排、財政計劃、基建計劃等方案,再提交政治局及其常委會或全國人大及其常委會等確認﹔討論並確定中央和國務院各部門的重要文件、指示、通知及重要情況報告等。此外,中央書記處在中央及國家機構人事方面具有重要影響力和決定權。書記處會議可以討論全國人大和政協的議程和主席團名單,討論人大常委、政協常委、國防委員會委員、各部門負責人等安排問題,討論地方人事安排和干部配備問題,當然主要是個別人事調整。至於大規模的、重大的人事安排,還是要通過政治局乃至常委會。

  20世紀50年代中期至60年代中期,毛澤東主張黨中央領導層分為兩個層次:黨的最高領導人毛澤東處於二線,劉少奇領導政治局和鄧小平領導書記處處在一線。實際上,具體劃分也不確定。1959年4月,毛澤東在八屆七中全會上曾指出:政治局就是“政治設計院”,權力集中在中央政治局常委和書記處,我是主席,為正帥,鄧小平是總書記,為副帥。這一時期黨中央的工作格局,形象而言就是“大政方針在政治局,具體部署在書記處”。毛澤東經常直接找鄧小平、彭真等談話,他們在書記處會議上將這些意見或指示傳達下來,並進一步聽取大家的意見,對相關問題做出決策,中央書記處某種程度上還發揮著在中央一線和二線之間聯系和協調的作用。

  中央書記處對一般日常事務具有較大決定權,同時也為中央政治局及其常委會在很多重要事務上提供咨詢、報告,其權力或影響力是很大的。書記處通常在前期對相關議題進行討論和醞釀,向政治局或常委會提供咨詢,做出情況報告或擬定初步的政策文件。對一般日常事務,書記處議決后即可以中央名義發布,事后報知政治局及常委或進行備案即可。在毛澤東點名批評書記處和鄧小平之前的較長時間裡,他非常信任和倚重書記處,加之黨中央副主席劉少奇、周恩來、陳雲等都經常參加書記處會議,書記處在很多問題上所作的決定、判斷,一般都為政治局常委和毛澤東接受,經過他們首肯,即成為中央的決策和意志。可以說,黨政軍各方面送中央的報告、文件都要先送書記處﹔一般問題,書記處討論決定,即可下達執行﹔重大問題,書記處先提出意見再報政治局及常委會討論決定。再則,按照黨的領導制度和原則,意味著黨中央副主席周恩來任總理的國務院要接受中央書記處的領導,兼任中央財經領導小組組長的黨中央副主席陳雲也要對書記處負責,而一些負責地方或各部門的政治局委員也要向書記處報告工作。

  第二,在外交事務特別是黨際交往中發揮了重要作用。外交事務事關重大,一般均提交書記處討論。在社會主義陣營中,黨際交往是國家關系的基礎和核心,書記處在黨際交往中發揮著特殊的作用。以中蘇兩黨關系為例,鄧小平及其領導的書記處在中蘇關系的發展、惡化、論戰直至對立的歷史過程中,起了直接和關鍵的作用。

  1956年2月,還是中央正、副秘書長的鄧小平、譚震林,就作為主要成員與朱德一起參加了蘇共二十大。在波匈事件中,中共派出劉少奇、鄧小平、王稼祥、胡喬木等組成的代表團前往斡旋。1957年11月,鄧小平、王稼祥、楊尚昆、胡喬木四位書記處成員隨毛澤東赴莫斯科參加十月革命勝利四十周年慶祝活動並出席各國共產黨和工人黨代表會議,特別是鄧小平作為中國黨的代表,參加起草會議宣言,做出了重要貢獻,受到毛澤東高度肯定。1960年,鄧小平曾三赴莫斯科談判,兩次作為團長、一次作為劉少奇的副手,彭真、楊尚昆、胡喬木是這幾次代表團的重要成員。1963年7月,中蘇兩黨在莫斯科會談,中共以鄧小平、彭真為正副團長,康生、楊尚昆等為團員,這幾位書記處成員構成了談判的基本力量。

  1989年5月,鄧小平曾回顧道:五六十年代的中蘇論戰,“我算是那場爭論的當事人之一,扮演了不是無足輕重的角色”[10]。這是對他自己及中央書記處在中蘇關系中所起作用的客觀說明。

  第三,書記處會議頻繁,議題廣泛,議事機制比較靈活。中央書記處會議是其進行日常工作的基本形式。從參與成員上看,總書記、書記處書記和候補書記是當然成員。此外,政治局常委(包括黨中央副主席)、政治局委員、中央各部門負責人、地方黨委(包括各中央局)負責人,都經常參加,書記處會議是比較開放的。

  從會議頻率來看,書記處會議遠遠超過常委會和政治局會議,是中央最繁忙的工作機構。政治局委員及常委多擔任各種領導職務,要參加各項領導工作,還有的政治局成員在外地工作。政治局及常委會的頻率明顯下降,而黨內專職書記們所承擔的事務相對集中,書記處會議非常頻繁。從楊尚昆、薄一波等的回憶來看,書記處會議每周至少一次,有時整天、連天開會,還有臨時會、碰頭會、電話會議等。書記處成員互相交流情況和意見,聽取各方面的匯報,信息交流比較充分,有利於提高決策的有效性。

  從書記處會議內容來看,由於其負責日常的全面工作,會議議題涉及面很廣,有時也就某些比較重要的問題專門舉行會議,有時還要臨時開會討論中央交辦或交議的各種事項。書記處會議一般直接討論呈報上來的問題,作出相關決定﹔更多的是要聽取相關地方、部門或人員就相關問題作匯報,展開討論,或做出決定,或進一步上報。書記處會議還經常召開碰頭會,並無預先確定的主題,主要是交流各方面的工作情況。

  從書記處會議機制來看,由於書記處成員經常外出調研、考察、訪問和參加各種會議,所以並非每次書記處會議都將所有成員召集,大概超過半數成員參加即可,也可作出決定,然后再進行溝通、通報,若無重大分歧即承認上述決定。個別成員在會議中途如有其他公務可先行離開,比較寬鬆。除非特別重大的事務,一般很少出現召集全體成員進行正式投票表決的情況。

  第四,貫徹分工負責、民主集中制原則,決策謹慎和認真。書記處進行一定分工,並結合其成員所擔任黨政軍領導職務,就相關方面的工作對書記處負責和聯系,如鄧小平主持書記處全面工作、彭真曾作為常務書記協助總書記、王稼祥負責對外方面、譚震林負責農業方面、李雪峰負責工業方面、譚政負責軍隊政治和干部工作、黃克誠負責軍委方面、楊尚昆負責中央機關的行政工作。分工並不是非常嚴格和明確,但初具雛形。

  書記處貫徹民主集中制原則。在書記處會議上,通常發揚民主,集思廣益,一般在會議上就可作出決定,或指定相關人員和部門進一步調研,落實政策,將所獲得的情況再提交書記處討論決定。書記處並非嚴格遵循票決制度,而以協商一致為決策模式,但其決策過程是非常謹慎認真的。一項重要決定或政策出台,一般都要經過部門呈報——分管書記提出政策意見——書記處會議討論——或作出決定或呈報政治局及常委會討論決定等環節。中央書記處對政策起到把關作用,使中央的文件、批示、指示等更加嚴謹。

  第五,基於“防風林”的考慮和鍛煉培養黨的高級干部。在中共八大上,毛澤東對書記處和總書記的設置,還著重於“防風林”的考慮,“這樣比較能夠經得住風險,……哪一個環節出了問題,都不會影響到整個集體。”[11]同時,把書記處置於中央的第一線處理日常工作,可以為中央領導層培養后備力量。眾所周知,毛澤東曾數次表示鄧小平為“副帥”,是他心目中排在劉少奇之后的“第二接班人”。鄧小平主持書記處工作,協助黨中央主席、副主席處理日常事務,參與重要決策,表現了良好的政治素養、卓越的領導才干和有膽識、有度量、統攬全局的領袖品格。這段經歷為鄧小平后來成為黨的第二代領導集體的核心奠定了堅實基礎。而彭真、李先念、楊尚昆等當年書記處的成員,也成為第二代領導集體的重要成員。可以說,書記處鍛煉和培養了一大批有很高政治水平、有魄力和能力的高級領導人,在歷史轉折時期發揮了關鍵性作用,是黨的寶貴財富。

  第六,書記處對十年工作中的失誤要負應有的責任。在全面開展社會主義建設和艱辛探索的十年間,黨和國家的工作取得了豐碩的成就和偉大的勝利,但也不可避免地存在著一系列失誤。八大以后,鄧小平和他領導的中央書記處工作在最前沿,是把黨中央和毛澤東的決策變成實踐的總指揮。雖然書記處按民主集中制原則,執行黨的決策,是嚴格和謹慎的,但對錯誤不能進行堅決的抵制或予以校正,因而對於失誤及其后果,書記處不能不負應有的、直接的責任。這反映出該時期黨內民主機制的嚴重缺失。

  鄧小平和書記處在當時和后來都正視並承擔起責任。鄧小平在1961年3月的廣州會議、八九月間的廬山會議和年底的中央工作會議上,多次表示中央書記處要負錯誤的主要責任。七千人大會上他又說:這幾年工作中的缺點和錯誤,首先應該由做具體工作的中央書記處負主要責任。[12]中央書記處還專門向毛澤東和中央寫了檢討報告。鄧小平后來也多次說:錯誤不只是毛主席一個人,我們也有錯誤。“1957年反右派,我們是積極分子,反右派擴大化我就有責任,我是總書記呀。1958年大躍進,我們頭腦也熱。”[13]“這些失誤的責任不能隻放在他一個人頭上,我們這些人也要負責任,因為當時我們也參加了中央領導。就我來說,我也要負責,否則不公道。”總之,工作搞對的有我的份,搞錯的也有我的份,不能把那時候的失誤都歸於毛主席。[14]

  四、1980-1987年:重設作為中央日常工作機構的中央書記處及其集體接班


  中共十一屆三中全會前后,黨和國家政治生活逐步正常化,中央領導體制和人事安排進行了一系列調整,再次設立中央秘書長為過渡,恢復設立中央書記處,這是新時期黨中央領導機構的一次重要調整。經過幾年鍛煉,到1987年中共十三大,書記處基本實現了集體接班。

  1978年12月在中央工作會議期間,陳雲就談到:“有人提出成立中央書記處,我贊成。這可以使中央常委擺脫日常小事,更集中精力於國家大事。”當時,很多人建議,在中央書記處無法立即設置起來的情況下,可以先成立一個處理日常事務的工作班子[15]。同年12月25日,中共中央政治局會議決定設立中央秘書長、副秘書長,“作為中央日常工作機構”負責處理日常事務,任命胡耀邦為秘書長,胡喬木、姚依林為副秘書長。但中央秘書長從醞釀到設立,都只是作為一種過渡,黨中央還在進一步考慮重設書記處。

  1980年2月,中共十一屆五中全會上,經鄧小平、陳雲和葉劍英等提議,全會經過充分討論,通過了《關於成立中央書記處的決議》,恢復設立中央書記處,作為中央政治局及其常委會領導下的經常工作機構。書記處包括總書記一人、書記和候補書記若干人,均由中央委員會直接選舉產生。全會選舉包括總書記胡耀邦在內的11人為書記處書記。中央秘書長和副秘書長隨之取消。設置中央書記處是集體接班的重要制度安排,是對黨和國家的領導制度改革邁出的重要一步。當時黨中央考慮,中央書記處“是培養鍛煉黨的高級干部的場所”,“是准備接中央的班的”,而且是“主動地來選擇人才”。“通過處理中央日常工作的實踐,書記處的成員就能夠了解全面情況,熟悉中央的工作方法和工作作風,鍛煉獨立處理國家大事、應付事變的能力。將來進入政治局和中央常委的同志,先在書記處工作一段時間,就比較容易駕輕就熟。”需要指出的是,中央書記處是“接集體的班,而不是接哪一個人的班”[16],即中央政治局常委會向書記處交班,不是由某個領導人指定某個接班人,不會因為一兩人犯錯誤而影響全局,從而保証中央領導集體的連續性和穩定性。這時書記處、政治局、常委平均年齡分別為65.8歲、69.6歲、70歲,書記處相對年輕。

  重設的中央書記處與八大后的書記處相類似,“是黨中央的書記處,不是中央政治局的書記處,也不是中央常委會的書記處。”“書記處處於第一線,中央常委、政治局處於第二線。”這樣能較好地解決政治局成員特別是常委中一些同志因為年齡、疾病等,難以適應繁重工作需要的問題。同時,使政治局常委能擺脫日常工作,利用其豐富閱歷和經驗,集中精力思考全局性、戰略性問題,進行宏觀決策。中央書記處作為系統地進行經常工作的機構,保証了大量日常工作能夠及時有效地處理。總書記和書記處的職責,與八屆一中全會后基本是一致的。

  中央書記處的工作制度和方法也逐步明確。首先,中央書記處在中央政治局及其常委會的領導下,負責處理中央日常工作。書記處作為黨的一線工作部門,“管全局,黨、政、軍、民,工、農、商、學、兵,都得管。”而工作重點則“放在經濟工作、放在四個現代化上”[17]。其次,中央書記處實行比較明確的集體領導、分工負責制度,但具體操作中也講究靈活性。鄧小平指出:“從重新建立書記處開始,中央和國務院要帶頭搞集體辦公制度。”“書記處和國務院的某些工作不一定全體成員都參與,有幾個人一議,就定了。有些事情可以一面做,一面報告政治局和常委﹔要上面討論的事情可以等,備案性質的就不要等。”[18]陳雲也認為:書記處的工作方法“應採取辦公會議的方式”,“集體領導”、“集體辦公”。葉劍英也指出,書記處“所有成員都是平等的關系,都隻有一票”,“重大問題應當由書記處這個集體,而不是個人或者少數幾個人做出決定。”

  值得注意的是,在1981年6月召開的十一屆六中全會上,胡耀邦當選為黨中央主席,黨主席與總書記罕見地合一。在隨后一年多裡,他更多地以黨中央主席身份活動,而總書記職務較少被提到。這一時期,頗類似於1943年后毛澤東以政治局和書記處主席身份主持中央書記處工作。

  1982年9月中共十二大再次將設立中央書記處寫入黨章,明確了中央書記處的設置,中央書記處與中央政治局及其常委會、中央委員會總書記一樣,均由中央委員會全體會議選舉﹔中央書記處在中央政治局及其常委會領導下,處理中央日常工作﹔中央委員會總書記主持中央書記處工作。這些規定基本沿用了十一屆五中全會對中央書記處的定位。但中共十二大后,主持中央書記處工作的總書記地位發生了一些變化。八大后及十一屆五中全會之后,中央委員會總書記(有時也稱為中央書記處總書記)主持書記處工作,其本身是書記處成員。十二大后,由中央委員會總書記主持書記處工作,而其本身已作為黨的法定最高領導人超然於書記處之上。

  從重設書記處到黨主席與總書記合一,再到取消黨主席,其職權全面由總書記行使,並主持書記處工作。這既是中央領導體制的一次重大變革,也是書記處接班的重大步驟。由總書記直接主持書記處工作,有利於加強中央領導機構的聯系,提高書記處的工作效率和權威,使重大黨政事務能夠得到及時處理。中央書記處也顯現了更為突出的功能,其承擔著大量日常性事務,在指導和監督各項工作,制定執行具體政策,加強黨的建設等方面,發揮著直接而有效地領導職能。

  中央政治局及其常委會在決策和領導過程中居於核心地位。“總書記是中央政治局常務委員會的成員之一,負責召集政治局會議,召集政治局常務委員會會議,主持中央書記處的工作。很明顯,召集和主持的作用是不一樣的。這樣,個人過分集權和個人專斷的現象就很難再發生。”[19]

  中共十二屆一中全會選出9名書記和2名候補書記組成中央書記處。這時,書記處(此后均不含總書記)、政治局、常委的平均年齡分別為63.4歲、71歲、73.8歲。

  1985年9月舉行的十二屆五中全會調整了書記處成員,同意習仲勛(72歲)、谷牧(71歲)、姚依林(68歲)辭去書記處書記職務。新當選的中央書記處由10人組成,最年輕者僅44歲,其中6位為政治局委員,佔政治局全部成員的27.3%。當時,書記處、政治局、常委的平均年齡分別為60.3歲、68.7歲、74.6歲。通過這次調整,書記處進一步年輕化,接班的任務接近完成。

  在1987年舉行的中共十三大上,上屆中央書記處10名成員中有5人擔任政治局委員(共18名成員),3人成為政治局常委,還有一名常委姚依林,曾從1980年2月至1985年9月長期擔任書記處書記。可以說,十三大產生的5名政治局常委中有4位具有資深的書記處“背景”。由於老同志全部退出,政治局常委會由較年輕的一代組成,他們成為黨和國家最高領導核心,黨中央整體上基本完成了代際交替,書記處集體接班順利實現。

  為了更好地發揮政治局及其常委會的決策職能,理順中央領導機構的關系,十三大對黨章作了適當修改,對書記處職能定位進行了一定的調整。從產生程序上,書記處不再由中央委員會全體會議選舉,而是由中央政治局常委會提名,中央委員會全體會議通過。從職能上,中央書記處成為政治局及其常委會的“辦事機構”,仍由中央委員會總書記主持工作,開始了作為中央辦事機構的新歷程。十三屆一中全會選出包括2名政治局常委在內的5名成員組成書記處,人數較少,更為精干,也進一步年輕化,書記處、政治局、常委的平均年齡分別為56.4歲、64.1歲、63.6歲。

  1987年11月14日,中共中央政治局全體會議討論並通過了《十三屆中央政治局工作規則(試行)》、《十三屆中央政治局常委會工作規則(試行)》、《十三屆中央書記處工作規則(試行)》,這是繼1938年六屆六中全會以來對黨中央機構工作和活動制度又一次進行規范。

  五、1987年后:作為政治局及其常委會辦事機構的中央書記處概況及特點


  第一,進一步年輕化、精干化。十三大后,隨著中央領導層的整體年輕化,中央書記處、政治局及其常委會的平均年齡均大幅下降,並且其間差距日漸縮小。書記處不像80年代初呈現出相當年輕化的優勢,其平均年齡保持在60歲左右,略低於后兩者。從人數上,改變了以往書記處成員多達十余人,大大超出常委人數的狀況,而保持在5-7人,略少於常委人數,組成人員更加精干,凸顯出作為中央辦事機構的功能定位和特征。

  第二,領導力量更加充實。十三大以前,書記處中除總書記外,很少有政治局常委,政治局委員和候補委員的比例也不高。十三大以后的書記處均由若干名政治局常委、政治局委員或候補委員及其他方面負責人組成。其中,通常有1-2位常委領銜,政治局成員的比例在60%以上,較以前更高也更穩定。尤其是十五屆一中全會產生的7名書記處書記均為政治局成員,且包括2位常委。加上總書記主持書記處工作,這種人員構成使書記處的領導力量進一步充實。

  第三,更有效地實現作為辦事機構的職能。中央書記處對政治局及其常委會負責,內部則實行分工負責制,每一名書記負責一個系統或若干方面的事務,通過聽取匯報,審批工作報告、工作計劃、參與人事任命等方式,對所負責方面事務承擔領導責任。對於一般事務,書記處書記具有直接領導和決定的權力。但某些具有全局性、特別重大的問題,分工負責的書記須將其提交書記處會議討論甚至呈交政治局及其常委會討論,還需要就該問題進行介紹、說明及提供可供選擇的決策預案。在這個過程中,書記處還發揮了積極地協調作用。民主集中原則是黨一貫以來所堅持的基本領導原則和活動原則,在中央書記處的發展過程中也一以貫之。正如鄧小平、葉劍英等所強調,書記處實行分工負責的同時,其所有成員都是平等的關系,都隻有一票,重大問題應當由書記處集體決定。書記處的工作可以靈活機動,但必須貫徹民主集中原則,必要時還要請示中央政治局及其常委會最終決策。

  第四,培養鍛煉黨的高級干部的場所。十三大后,書記處角色功能有所變化,但仍作為“培養鍛煉黨的高級干部的場所”,發揮顯著作用。從十四大、十五大、十六大產生的中央政治局特別是常委會組成人員來看,書記處的工作履歷成為進入中央核心領導層的重要“背景”,而從書記處崗位走上常委乃至總書記崗位的比例是很高的。三屆黨代會所產生的政治局常委共17人(連任不重復計算),其中曾在書記處工作的達9人,比例超過53%,三屆的比例分別為4/7、4/7、5/9。

  中央書記處70多年來的演變,反映了隨著我國革命和建設事業的不斷深入,黨的中央組織發展也更加適應形勢需要,更加民主化、科學化和制度化,有力地保証了中央領導體制的活力與效率。

  參考資料:

  [1]《“一大”前后》(一),人民出版社,1980年,第23頁。

  [2]《中國共產黨歷屆中央委員大辭典(1921-2003)》,中共黨史出版社,2004年,第1184頁。

  [3]《張聞天年譜》,中共黨史出版社,2000年,第332頁。

  [4]《陳雲傳》,中央文獻出版社,2005年,第231頁。

  [5]《中共中央文件選集》第11冊,中共中央黨校出版社,1986年,第763-764頁。

  [6]中共中央黨史研究室著:《中國共產黨歷史大事記》,中共黨史出版社,2006年,第234頁。

  [7]見《人民日報》1967年11月30日及當年的相關報道。

  [8]《毛澤東文集》第7卷,人民出版社,1999年,第111頁。

  [9]李雪峰:《關於黨的八大召開前后的歷史片斷回憶》,《中共黨史研究》1996年第4期。

  [10]《鄧小平文選》第3卷,人民出版社,1993年,第292頁。

  [11]《鄧小平年譜》,中央文獻出版社,2004年,第604頁。

  [12]薄一波著:《若干重大決策和事件的回顧》,人民出版社,1997年,第1061頁。

  [13]《鄧小平文選》第2卷,人民出版社,1994年,第277頁。

  [14]《鄧小平年譜》,第968頁。

  [15]《陳雲傳》,第1495頁。

  [16]《三中全會以來重要文獻選編》(上),人民出版社,1982年,第388-392頁。

  [17]《鄧小平年譜》,第604頁。

  [18]《鄧小平文選》第2卷,人民出版社,1994年,第282頁。

  [19]《胡喬木同志就黨章修改問題答新華社記者問》,《人民日報》1982年9月14日。
 
( 出處:中共黨史研究 出版日期:2007年第3期)

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