國家監察體制改革有了最新路線圖

習近平同志在十九大報告中指出:“深化國家監察體制改革,將試點工作在全國推開,組建國家、省、市、縣監察委員會,同黨的紀律檢查機關合署辦公,實現對所有行使公權力的公職人員監察全覆蓋。”

接受《法制日報》記者採訪的權威專家表示,十九大報告關於國家監察體制改革的提法意義重大,既表明了中央推進國家監察體制改革的堅定決心和堅強意志,又明確了國家監察體制改革的最新路線圖。

中央決策國家監察體制改革

國家監察體制改革可以追溯到十八屆中央紀委六次全會。

2016年1月,習近平同志在十八屆中央紀委六次全會上提出:要做好監督體系頂層設計,既加強黨的自我監督,又加強對國家機器的監督。

習近平說:監察對象要涵蓋所有公務員。要堅持黨對黨風廉政建設和反腐敗工作的統一領導,擴大監察范圍,整合監察力量,健全國家監察組織架構,形成全面覆蓋國家機關及其公務員的國家監察體系。

“研究修改《中華人民共和國行政監察法》,建立覆蓋國家機關和公務人員的國家監察體系,使黨內監督和國家監察相互配套,依法治國和依規治黨相互促進、相得益彰。”十八屆中央紀委六次全會工作報告中提出。

2016年10月,黨的十八屆六中全會審議通過了《中國共產黨黨內監督條例》。

監察部原副部長肖培介紹說,黨內監督條例的通過,進一步完善了黨內監督體系,黨內監督已實現全覆蓋。

肖培說,但黨內監督的監察對象主要是行政機關及其工作人員,范圍過窄。“設立國家監察委員會,構建集中統一、權威高效的國家監察體系,將實現對所有行使公權力的公職人員的監察全面覆蓋,這是對國家監督制度的重大頂層設計”。

2016年11月,十八屆六中全會閉幕不久,中共中央辦公廳印發《關於在北京市、山西省、浙江省開展國家監察體制改革試點方案》。

同年12月25日,十二屆全國人大常務委員會第二十五次會議決定,在北京市、山西省和浙江省開展改革試點工作。3天后,中共中央政治局召開會議研究部署2017年黨風廉政建設和反腐敗工作,指出要扎實推進國家監察體制改革及試點工作。

2017年伊始,習近平在十八屆中央紀委七次全會上指出,要積極穩妥推進國家監察體制改革,加強統籌協調,做好政策把握和工作銜接。

2017年1月18日,山西省十二屆人大七次會議選舉了山西省監察委員會主任,省人大常委會會議通過了省監察委員會副主任、委員的任命,標志著山西省監察委員會正式成立。監察體制改革試點工作進入一個新的階段。

對此,北京航空航天大學廉潔教育與研究中心副主任杜治洲對《法制日報》記者說,推進國家監察體制改革及試點工作,是黨中央審時度勢作出的重大決策部署。

在杜治洲看來,實行監察體制改革,設立監察委員會,建立集中統一、權威高效的監察體系,實現監察對象全覆蓋,是改革開放以來反腐敗體制機制改革中濃墨重彩的一筆。

“強化黨內監督與國家監察體制改革同步推進,有助於充分構建黨統一指揮、全面覆蓋、權威高效的監督體系。”北京科技大學廉政研究中心主任宋偉向《法制日報》記者表示。

“國家監察體制改革先行試點也表明,中央推進國家監察體制改革既具有堅定決心,也抱著十分審慎的態度,待試點積累經驗后再推廣。”杜治洲說。

明確國家監察體制改革戰略部署

10月17日,黨的十九大召開前一天,大會新聞發布會在北京舉行,新聞發言人庹震介紹會議准備情況。

提及組建國家監察委員會問題,新聞發言人庹震表示,目前,北京、山西、浙江三個試點地區均已完成省、市、縣三級監察委員會組建,並取得實效。“按照中央決策部署,目前我們正抓緊做好國家監察體制改革試點工作在全國推開的各項准備”。

次日,習近平同志在十九大報告中指出,深化國家監察體制改革,將試點工作在全國推開,組建國家、省、市、縣監察委員會,同黨的紀律檢查機關合署辦公,實現對所有行使公權力的公職人員監察全覆蓋。

杜治洲表示,十九大報告中的這一提法,意義重大,“第一,表明了中央推進國家監察體制改革的堅定決心和堅強意志,增強了地方黨委、檢察機關、紀檢監察機關在籌備國家監察體制改革過程中的定力。第二,進一步明確了國家監察體制改革的戰略部署和實施方案。第三,進一步明晰了國家監察體制改革推行的范圍和層級”。

北京大學廉政研究中心副主任庄德水向《法制日報》記者分析稱,十九大報告的提法,明確了國家監察體制改革的路線圖,可以預期,今后我們將在全國范圍內建立各級監察委員會。

在庄德水看來,十九大報告除了確立改革的路線圖之外,還明確了國家監察委員會和紀檢機關合署辦公,強化黨對國家監察工作的領導,明確了國家監察的政治地位。“十九大報告還明確了監察委員會的監督對象,對所有行使公權力的公職人員監察全覆蓋”。

黨的十九大期間,北京、山西、浙江三地也介紹了國家監察體制改革試點工作情況。

山西省委常委、省紀委書記、省監察委員會主任任建華介紹說,截至3月30日,山西省省市縣三級一共有131個監察委員會全部成立。從今年4月到9月底,山西全省運用“四種形態”處理的人次同比增加21.9%。

浙江省委常委、省紀委書記、省監察委員會主任劉建超介紹,浙江已經於4月底全部完成省市縣三級監察委員會轉隸組建工作。“我們到目前為止,一共留置人員達113人,其中60多人移送司法機關,還有一部分人根據他們的情節,予以解除留置,目前在留置人員,一共有13人”。

北京市委常委、市紀委書記、市監察委員會主任張碩輔透露,北京已完成監察體制改革試點各項任務,實現對所有行使公權力的公職人員監察全覆蓋。

張碩輔說,北京對六類監察對象進行了摸底和登記,確認總人數為99.7萬人,比改革前增加78.7萬人,使每個監察對象行使的公權力都關進制度的籠子裡。

《中國紀檢監察報》報道顯示,北京、山西、浙江還出台多部制度規范,為推進監察制度改革試點提供制度保障。

其中,北京市制定《北京市紀檢監察機關監督執紀工作規則(試行)》《調查措施使用規范》《監督執紀工作常用文書》《北京市紀委市監察委機關執紀監督工作暫行辦法》等相關文件,山西省制定了《山西省紀委監察委機關審查措施使用規范》等文件,浙江省制定了《浙江省監察留置措施操作指南》等文件。

“經過將近一年的試點,我們在國家監察體制改革方面積累了一些經驗,特別是這三個試點地區出台了一系列與國家監察委員會、與國家監察體制相關的一些法規制度、內部工作流程。”庄德水分析認為,“三個地方的試點正穩步推進,為我們下一階段全國推開國家監察體制改革奠定堅實的實踐基礎。”

制定國家監察法提供法治化保障

習近平同志還在十九大報告中提出,制定國家監察法,依法賦予監察委員會職責權限和調查手段,用留置取代“兩規”措施。

杜治洲分析說,依法治國、依法改革,已經成為新時代中國特色社會主義的鮮明特征,國家監察體制改革這一重要使命,更需要在法律框架下穩步推進。

“國家監察體制的改革,本身是依法防腐、法治防腐的必由制度和具體體現。制定國家監察法,可以讓國家監察體制改革在法治化的軌道上全面推進。”庄德水對《法制日報》記者說。

2016年12月,全國人大常委會表決通過的有關決定提到,由試點地區人大設立監察委員會,產生組成人員,賦予其談話、訊問、詢問、查詢、凍結、調取、查封、扣押、搜查、勘驗檢查、鑒定、留置等調查權限手段。

在庄德水看來,如何整合監察力量,不僅是具體操作問題,同時也需要突破一些制度性的框架,特別是法律所設定的框架。整合涉及職能調整和法律規范的調整問題。同時,監察委員會擁有哪些監督調查的相關權力也需要修訂法律來明確。

根據全國人大常委會表決通過的前述決定,北京、山西、浙江三試點省市暫時調整或者暫時停止適用的法律包括行政監察法、刑事訴訟法、檢察院組織法、檢察官法、地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法等多個法律法規中的部分條款。

2017年3月4日,十二屆全國人大五次會議召開前夕,大會發言人傅瑩在回答記者提問時表示,把行政監察法修改為國家監察法的工作已經開始。

“下一個階段,在貫徹落實十九大精神時,亟需盡快制定出台國家監察法,把試點探索的經驗上升到國家法律的層面。”庄德水告訴《法制日報》記者,“盡早出台國家監察法,賦予各級監察委員會在國家法律體系中的地位,保障監察委員會在全國范圍內推行。”

庄德水表示,在解決監察委員會地位的基礎上,需要解決監察委員會的具體工作機制問題,相比於監察委的地位,工作機制是一個更為現實的問題。比如,用留置來取代“兩規”,在具體操作層面體現出了國家監察體制的變化,預示著改革的基本方向。

“國家監察立法過程必須十分謹慎,也需要在廣泛的范圍內征求意見。”杜治洲對《法制日報》記者說,“國家監察立法,也必須在黨的堅強領導下進行。”（記者 陳磊）